拆迁补偿的法律法规,拆迁补偿法律条文

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前言

就拆迁补偿协议内容来看，拆迁人的义务是以其所建造或购买的房屋交付并转移所有权给被拆迁人，以此为代价而取得被拆迁人所有的房屋；被拆迁人则以其被拆迁房屋的所有权之丧失为代价，取得拆迁人提供的房屋所有权，同时对被拆迁房屋的评估价与所调换房屋的市场价进行差额结算。从拆迁实践来看，以产权调换为补偿方式的拆迁补偿协议是补足差价的以物易物的互易合同。从土地性质来看，我国分为国有土地和集体土地，城市的土地属于国家所有，农村的土地原则上为集体所有。与之相对应，拆迁亦分为两种：一种是国有土地上的房屋拆迁，另一种是集体土地上的房屋拆迁。本文仅讨论国有土地上的房屋拆迁即城市房屋拆迁。

一、拆迁补偿协议的性质

在实务中因拆迁补偿协议引发的争议系属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围存在着争议。我们通过检索发现，过去人民法院在审理此类案件时通常依据的是《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》，已于2011年1月21日失效）以及《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（2019年7月20日失效）的规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”依据上述规定，对房屋拆迁补偿纠纷的审理，人民法院通常采取以下方法处理：

1.对于拆迁决定或者拆迁补偿安置裁决不服提起的诉讼，在性质上属于对行政机关的具体行政行为不服提起的行政诉讼，人民法院作为行政案件受理；

2.对于当事人达不成拆迁补偿协议，向人民法院提起民事诉讼后，人民法院不予受理，告知当事人可以依法向有关行政部门申请行政裁决；

3.拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，经房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理；

4.对于拆迁人与被拆迁人之间未达成拆迁补偿协议，未经行政裁决，而强行将被拆迁人的房屋拆除的，当事人以侵权为由向人民法院起诉的，人民法院应当作为民事案件受理；

5.当事人之间达成拆迁补偿协议后，一方不履行协议或者履行协议不适当的，当事人依拆迁补偿协议提起民事诉讼的，人民法院应当受理。

2011年1月21日，国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》），同时《拆迁条例》被废止。此后在城市房屋拆迁过程中，政府部门从以前的拆迁补偿安置纠纷的裁决者变为房屋征收与补偿法律关系的当事人，直接与被征收人（房屋所有人）就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订补偿协议。因此《拆迁条例》规定的拆迁补偿协议在性质上与《征补条例》所规定的房屋征收补偿协议就产生了区别：

1. 《拆迁条例》规定的拆迁补偿协议的签订者是拆迁人与被拆迁人，或者是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人。按照《拆迁条例》第4条第2款的规定，拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，而非管理房屋拆迁工作的政府部门，其与房屋的所有人、承租人处于相同的法律地位，共同接受房屋拆迁主管部门的管理。在订立拆迁补偿协议的时候，协议双方法律地位平等，该协议因而具有民事协议属性；

2. 《征补条例》所规定的房屋征收补偿协议的签订者则为政府确定的房屋征收部门和被征收人。与《拆迁条例》中的拆迁人不同，政府部门确定的房屋征收部门具有行政机关的身份。虽然房屋征收部门如同以前的拆迁人一样要出面与被征收人签订补偿协议，但与被征收人协商的过程中，其并非出于与被征收人完全平等的法律地位，也并非在从事一种单纯的民事行为，而是完成行政征收行为某个环节的行政任务，在实际履行一种行政管理职能。

此外，《征补条例》第25条规定补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。但对于补偿协议是行政协议还是民事协议，提起的诉讼是行政诉讼还是民事诉讼，《征补条例》并没有作出明确规定。

我们认为，《征补条例》施行后签订的拆迁补偿协议应为行政协议。过去在《拆迁条例》时代，由于拆迁补偿协议通常都是由拆迁公司与被拆迁人签订的，而拆迁公司是民事主体，不是政府及其部门，签订的协议不具有行政协议的属性，而是民事主体之间签订的协议，因而属于民事诉讼受案范围；《征补条例》施行后，规定了只有市、县人民政府有权作出房屋征收决定，具体由房屋征收部门负责实施，通常都是由其与被征收人签订房屋征收补偿协议，在签订补偿协议的过程中，房屋征收部门的目的并非实现政府的商业利益，而是为了尽早完成房屋搬迁工作，以实现各种公共利益的需要。因此，《征补条例》中的房屋拆迁补偿协议在法律性质上应属于行政协议。

实际上，房屋拆迁案件涉诉后不管是以民事案件还是以行政案件进入审理程序，都必须同时涉及到房屋拆迁这一涉诉法律事实相关联的行政、民事法律关系，属于复合法律事实。因此，对于房屋拆迁补偿协议究竟属于行政协议还是民事协议，需结合签订主体、争议内容、拆迁项目类型、是否基于公共利益等要素综合予以考量。

二、拆迁补偿协议的效力

之所以要确定拆迁补偿协议的性质，系因在认定签订的拆迁补偿协议是否有效时，首先需要确定协议的主体和性质，然后才能确定涉诉拆迁补偿协议适用何种法律及当事人通过何种途径进行救济。

（一）拆迁补偿协议为民事协议

若拆迁补偿协议作为民事协议，则体现了合同制度的一般特征，对于效力问题的判断，适用民事法律规范中关于认定合同效力的规定，根据民法典的相关规定并结合司法实践，拆迁补偿协议无效主要有以下7种情形：

1.不具备拆迁民事权利能力（或主体资格）的拆迁人与被拆迁人订立的拆迁补偿协议无效。

2.拆迁人与非安置房屋所有权人或权利人订立的拆迁补偿协议无效。

3.被拆迁人为无民事行为能力人，其与拆迁人所订立的拆迁补偿协议无效;被拆迁人为限制民事行为能力人，其与拆迁人所订立的拆迁补偿协议应征得其法定代理人或监护人同意，否则无效。

4.代理人超越代理权限或者无代理权时签订的拆迁补偿协议且未经权利人追认的无效。实践中，经常有亲属代为签订补偿协议，这类签约行为，如果事先未得到房屋所有权人的授权，签订的协议也未经房屋所有权人追认，签约人签订协议后也未取得房屋的处分权的，则补偿协议无效；

5.损害社会公共利益，或以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益订立的拆迁补偿协议无效；

6. 拆迁补偿协议的内容违反法律法规的强制性规定，应认定为无效；

7. 部分共有权人签订且拆迁人知情的拆迁补偿协议无效。比如夫妻共有或兄弟姐妹继承共有的房屋，只有一方签字或部分继承人签字的补偿协议无效。

（二）拆迁补偿协议为行政协议

若拆迁补偿协议为行政协议，则在认定拆迁补偿协议的效力问题时主要适用行政诉讼法中关于行政行为效力的规定。行政协议无效的情形有：

1. 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据该条规定，行政行为没有法律依据系重大且明显违法的情形之一，如果行政机关征收国有土地使用权或房屋没有依据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行，尤其没有依法评估和补偿，那么在上述法律规定非常明确的情况下，行政机关与被征收人签订的征地拆迁补偿合同及相关补偿约定明显缺乏法律依据，构成无效行政行为，该协议无效。（例如未批先占、以租代征、没有征地批文等违法情形）；

2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”；

3.根据《征补条例》《土地管理法》的规定，只有市、县级人民政府才有权实施征收行为，只有市、县级人民政府或其确定的征收部门、委托的实施单位才是有权与被征收人签订正式补偿协议的行政主体，若是没有经过市、县人民政府确定或委托的不具备征收主体资格的单位出面签订的补偿协议，则属于无效协议。

由前所述，《征补条例》施行后签订的拆迁补偿协议应为行政协议，此时关于拆迁补偿协议应作为行政诉讼案件受理，但在实践中，拆迁补偿协议既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征，此时对于拆迁补偿协议是否无效的判断，不仅仅适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”例如在刘月芳、浙江省台州市黄岩区人民政府再审审查与审判监督[案号：（2020）最高法行申9627号]一案中，最高院认为，行政协议兼具“行政性”和“合同性”的特点，因此，对行政协议效力的认定应符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，同时可以适用涉及合同效力的相关民事法律规范进行认定。

结语

在城市发展建设的过程中，房屋拆迁涉及到社会的方方面面，尽管我国已制定了较为完备的在城市国有土地上开发建设房屋、拆迁安置房屋的相关法律法规，但在司法实践中，城市房屋拆迁补偿协议案件中出现了多重法律关系，主体间的权利义务纵横交错。其中有拆迁人与被拆迁人的补偿安置关系，有被拆迁人与承租人的腾房关系，拆迁人与委托拆迁部门之间的委托关系，还有房屋拆迁主管部门与被拆迁人、拆迁人之间的行政管理关系等，因此，对城市房屋拆迁补偿协议性质及效力的审查需综合多方要素予以考量，才能作出正确判断。

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来源：头条-刍议房屋拆迁补偿协议性质及效力问题