乐巍|| 行政行为执行力诉前阻断机制之建构

乐巍|| 行政行为执行力诉前阻断机制之建构

作者简介： 乐巍，西南政法大学行政法学院博士生。 文章 《西南政法大学学报》2020年第05期，转自 “西南政法大学学报”公号 。 注释已略，引用请以原文为准。　

摘要

我国行政诉讼法上之“诉讼不停止执行”的例外规定与诉前保全，被普遍认为是我国现行的行政预防性保护制度，但其救济权利的作用十分有限。为能更充分地保障合法权益，就十分有必要建构行政行为执行力的诉前阻断机制。该建构制度应坚持效益性、事项限制性与程序性监督三项原则，并应严格限定提起阻断申请的主体资格。诉前阻断行政行为的执行力，并不能产生终局性效果。如果行政机关认为，阻断行政行为的执行力会对国家利益或者公共利益造成重大影响，可向有关人民法院申请紧急解除，而如果确有错误的，则可通过司法建议、司法调解等方式予以解决。诉前阻断程序的经过时限以后，行政行为的执行力自行恢复，并应继续执行。

一、问题的提出

我国《行政诉讼法》第56条规定了“诉讼不停止执行”的例外制度，该条被普遍认为是我国现行的行政预防性保护规定，但适用该条规定的前提是案件已进入到行政诉讼的程序当中。行政行为的执行力一般可分为“即时执行类”和“非即时执行类”，由于行政拘留决定、行政强制措施、行政事实行为等行为属于即时执行类行为，其决定与执行具有同步性，对当事人造成的损害往往与行为实施“双生双成”。故待行政相对人进入诉讼程序后，其合法权益已受到损害且难以得到有效的救济。

此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2008〕1号）第77条规定了诉前保全措施，但该规定未厘清民事诉讼与行政诉讼中的诉前保全制度的区别。一方面，由利害关系人提起，且主要是针对财产申请保全，没有体现对行政相对人权利预防性保护的立法理念；另一方面，司法解释的规定较为原则，没有明确的审查要件和标准，难以在诉前阻断具有即时执行性的行政行为，进而导致该制度难以发挥实质性作用。

行政诉讼实践业已表明，为能更充分地保障行政相对人的合法权益，十分有必要建构起行政行为执行力诉前阻断机制。该制度建构应坚持以效益性原则、事项限制性原则及程序性监督原则为基本原则。诉前阻断行政行为执行，其后果主要体现为“暂时中止”行为的执行力，场域是在提起行政诉讼之前，且必须依据当事人的申请并须具有初步的证据。但需注意的是，诉前阻断行政行为的执行力，并不能产生终局性效果，仅产生诉前“暂时中止”的效力。也正因为该制度的建构目的仅在于暂停行政行为执行，并不会对被阻断执行的行政行为产生撤销、确认违法或无效的法律后果，因此其在具体的程序设计上应不同于一般的行政诉讼程序。

二、行政法学界的相关讨论

暂时法律保护或预防性保护是行政诉讼中较为棘手的问题。我国行政法学界长期关注该问题，但在该领域缺乏深入的研究。相关研究文献表明，为避免行政行为作出后对相对人造成不可弥补的损害，学界多以“预防性行政诉讼”为研究主题，并借鉴德国、日本等国的经验与做法进行研究。如借鉴德国以停止执行、暂时命令措施为核心的预防性保护制度，以及一般情况下，针对行政行为提起的撤销之诉即导致行政行为不得被执行的制度；或者借鉴日本针对不同的诉讼类型设置不同的措施（具体为停止执行、临时课以义务和临时禁止）的规定。我国学界研究方向集中在行政诉讼中如何暂停行政行为的执行力等方面。有学者指出，行政诉讼中是否停止执行行政行为，需要人民法院对公共利益和个人利益进行平衡，并采用“停止执行原则”加以处理。有学者同意前述看法，并认为“行政行为不停止执行原则”不符合行政法治原则，其并非行政行为公定力的必然体现。依据现有法律原则和规定，既不能直接推导出行政行为一经作出即无条件地对相对方产生拘束力或执行力，也不能直接推导出在相对方尚存履行期间或救济机会时就可以对其采取强制执行措施，“应以‘行政行为停止执行原则’取代‘行政行为不停止执行原则’”。有学者则强调，在行政诉讼程序终结之前，为使当事人合法权益免遭侵害，防止被诉行政行为执行，人民法院可依申请或依职权采取相应的临时性保障措施，等。综上，认为行政诉讼应确立起“行政行为停止执行原则”的观点占据了主流地位，同时，主张在行政诉讼中采取临时性保障措施的观点也基本上为多数学者所认可和赞同。

略去纷繁复杂的论证不说，另辟蹊径的学者也不乏其人。例如，有学者对行政诉讼中是否“以停止执行为原则”之争进行反思：“我国现行立法的修改应超越无谓的原则与例外之争，将重点转向对司法裁量概括审查和利益衡量二重基准的建构。”对此，还有学者指出，由于诉讼期间漫长，行政审判的终局判决带给原告的可能只是“迟来的正义”或曰“无实效的正义”，并认为行政诉讼中权利暂时保护制度的构建，应超越停止执行的“原则与例外”之争而引入阶段性审查模式，明确实体审查标准，并确立“双轨制”的权利暂时保护的制度体系。当然，除此以外，也有学者在很早以前就提出在我国建立预防性行政诉讼制度，以保护那些被侵害后难以或无法弥补的权利。

由此可见，学者们几乎都是在现行行政诉讼的制度框架内讨论如何暂停行政行为执行，即将场域限定在进入行政诉讼之后，且论争焦点也主要是围绕着“原则与例外”来展开。而以诉前阻断机制建构为视角的研究则几近于无，学界在之前所提出建立预防性行政诉讼制度的设想具有解决本问题的开创性作用，但建立预防性行政诉讼制度，是对现行行政诉讼制度本身的变革，在短期内基本无法实现，故近期建构行政行为执行力诉前阻断机制是现实可行且必要的。

三、追问与审思：行政行为执行的救济难题

在行政诉讼中，因诉讼期间较长，起诉人的权益有可能在诉讼过程中因行政行为的执行或不作为等而受到难以弥补的损害，故《行政诉讼法》第56条规定诉讼期间不停止执行的例外情形，如被告认为需要停止执行；原告或利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失等。但很多行政行为一经作出就具有“即时执行性”，行政相对人往往还未进入到行政诉讼程序，行政行为就已经被执行，其所造成的损害后果已不可逆转，亦无法通过上述立法规定予以救济。目前的救济手段显得较为薄弱。

（一）行政诉讼救济功能本身具有一定的局限性

首先，不合理的行政行为一旦作出之后，公民个人往往无法阻却其执行。《行政诉讼法》经最新修改以后，行政诉讼的受案范围虽然得以扩张而使行政相对人的权益受到了更为周全的制度保护，但这并不意味着行政行为就此无“监督盲点”。事实上，一些不合理的行政行为仍然无法进入到诉讼程序，其中还有一些行政行为即便能进入诉讼程序，而原告的诉讼请求亦难以得到现行的法律制度的支持。例如在“朱广义等四人诉郑州市人民政府道路更名案”中，原告认为“祭城路的更名侵犯行政相对人的名称使用权、姓名权、荣誉权等，理应受到法律保护”。从原告的诉讼请求上看，原告并非是一种“无理取闹”的滥诉行为，最高人民法院（2018）最高法行申1127号终审判决也载明“原告对地名和历史文化的保护意识值得提倡”。但依据现行的法律制度，朱广义等四人显然不具备行政主体资格。换言之，对于郑州市人民政府道路更名行为，作为个体的公民可能难以实施有效监督。

“从理论上讲，设置行政诉讼制度的根本目的，是为了通过司法裁判保护公民权利免受行政机关侵犯。因此，除法律另有规定外，公民的法定权利，都应在保护之列。这才能保证社会的安定与和谐。”“朱广义等四人诉郑州市人民政府道路更名案”凸现了我国现行法律制度存在的不完善之处，正如该案审判长李广宇等法官在终审裁定中所指出的：“如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济，如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期，让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼，无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。”

其次，行政诉讼程序的启动在行政行为执行之后，救济的范围与效果具有局限性。行政相对人必须在行政行为实施后方可提起行政诉讼的实际做法，致使实质上已经错过了阻断违法行为执行和救济相对人合法权益的最佳时机。例如，公安机关行政拘留的决定一经作出，就会立马产生公定力、拘束力与执行力，被处罚人将伴随着处罚行为的作出即时被送交执行。执行完毕后，被处罚人再行对处罚行为提起行政诉讼，即便该处罚决定最终被人民法院确认违法，或者被撤销，但对于被处罚人而言，处罚决定对其人身自由的限制、剥夺，乃至于造成的损害、侵害等，则只能通过行政赔偿救济，但这种事后弥补不仅代价高昂，且难以“恢复原状”。又如，时常发生于征地领域的强拆行为，其行为通常被界定为行政事实行为，尽管强拆这一事实行为实施前已多现端倪，如准备拆除机器设备、现场封锁隔离等，但由于其强拆行为并未最终“着手”实施，司法实践一般认为当事人在此阶段提起诉讼“时机尚不成熟”。之后，房屋一旦被违法强制拆除，其后果就完全无法逆转，仅能通过诉讼确认其行为违法而进入行政赔偿程序。进一步说，行政行为一旦被执行后，提起行政诉讼所能救济的范围，及其所能产生的救济效果是有限的。

最后，就国家赔偿制度而言，违法行政行为所引起的国家赔偿的责任范围有严格限定。尽管我国已将行政赔偿纳入了国家赔偿范围，但国家赔偿坚持“抚慰性原则”。换言之，违法行政行为所引发的国家赔偿责任，被纳入到行政赔偿的范围十分有限。实践中，行政赔偿的范围，一般仅包括行政行为所造成的直接的、现实的损害，对于间接损害、非物质性损害等一般不予赔偿。而就赔偿的范围及赔偿数额来看，实践中，具体所能给予的赔偿数额和范围也相当有限，基本无法完全弥补和填平公民、法人与其他组织合法权益被侵害所遭受的全部损失。更值得注意的是，行政赔偿甚至还出现了“倒挂”现象，即“公民基于国家机关违法行为所获得的国家赔偿，往往比同等情境下基于国家机关合法行为所获得的国家补偿要低”。如行政机关对已纳入征收范围的农村房屋进行违法强拆，司法实践中一般坚持的行政赔偿原则是不低于正常的补偿标准，而行政机关的违法成本则被忽略不计。

（二）实践中裁定暂停执行行政行为的法条被搁置

实践中适用《行政诉讼法》第56条暂停执行行政行为规定的案例几乎没有，笔者通过“中国裁判文书网”搜索，尚未发现存在适用该条款的裁定文书。而且，笔者所在的某直辖市W中级人民法院行政审判庭也从未适用过该条款而作出停止行政行为执行的裁定。由此可见，即便《行政诉讼法》第56条规定了“诉讼不停止执行”的例外情形，但细致分析该条款，并结合其在司法实践中适用的现实情况，有几个问题需要面对。

其一，只有在进入行政诉讼程序后方能申请停止执行的制定设计，受一些特定类型的行政行为和客观条件的限制，该条款实质上被束之高阁。《行政诉讼法》第56条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有……的，裁定停止执行。”由此可见，只有在行政诉讼过程中才能适用该条。

行政行为一经作出，就具有执行力。但这里可将行政行为的执行力，区分为“即时性”的执行力和“非即时性的”执行力。如前所述，行政拘留决定、行政强制措施、行政事实行为等行为属于“即时性”执行类型的行为，该类型行为的决定与执行具有同步性，如果行政行为不合法，其对当事人造成的侵害往往也与行为实施同时发生。房屋征收决定、补偿决定、工伤认定等行为则属于“非即时性”执行类型的行为，该类行为作出后付诸实施前，通常需要历经一个较长的过程和期间，且无强制执行权的行政机关还须向人民法院申请强制执行，尔后才会进入到执行程序，故其损害后果不会即时发生。对于前一类行为，要求当事人在提起行政诉讼后再申请停止执行，显然滞后于执行行为；而对于后者，当事人则完全无必要申请停止执行。换言之，《行政诉讼法》第56条所确立的“不停止执行”的例外规则，需要作进一步区分，否则，就会与实践中需要即时停止执行行政行为的实际需求不相吻合，使其在实质上无异于“不停止执行”。

其二，行政机关自身本来就具有自我纠错的权力，因而相对应地，没有必要将当事人申请停止执行限定于行政诉讼程序启动之后。一方面，行政机关在作出行政行为之时，通常重点考虑的是快速实现行政目标，即便其自身认为存在问题的，也可通过自我纠错的方式改变行政行为，没有必要向人民法院申请停止执行，原告或利害关系人亦无须向人民法院申请停止执行。因此可允许被告或利害关系人在行政诉讼程序启动之前就申请停止执行，在制度基础与实践操作层面无障碍。

其三，停止执行的标准设置较为抽象，导致其可适用的情形较少。依据《行政诉讼法》第56条的规定，行政行为继续执行将给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应停止执行。实际上，对于什么是国家利益、公共利益，在法律判断层面缺乏操作规则。再进一步说，针对公民、法人和其他组织而作出的行政行为，当事人也难以举证证明行政行为会对国家利益、公共利益等造成相关的损害，在这一境况下，该条款可被适用的机会可谓寥寥无几。

（三）当前诉前保全措施救济效果难以保证

2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政法〉的解释》第77条规定了行政诉讼的诉前保全措施。但这一保全措施主要是从民事诉讼制度中移植而来，因而要在行政诉讼中运用，还必须根据行政诉讼的特征及其实际情况予以改进。就目前司法解释的规定来看，其并未厘清民事诉讼与行政诉讼中保全措施所存在的区别。同样的，一方面，保全由“利害”关系人提起，没有体现对行政相对人权利预防性保护的立法理念；另一方面，司法解释的规定也较为原则，没有明确的审查要件和标准，难以在诉前阻断那些具有即时执行力的行政行为的执行，其实质性效果难以保障。而对于行政相对人来说，其是否能够依据该条的规定，对自己所有，而为行政行为所处分的财物申请保全，抑或是针对具有即时执行力的行政行为申请保全，仍然不够明确。

四、建构行政行为执行力诉前阻断机制的现实需求

虽然我国各级行政机关在行政活动以及实施行政行为等过程中逐渐注重程序合法性、参与性、公正性与公开性。但就具体行政环节而言，尤其是行政决策及其实施的过程当中，尚存个别“法治盲区”。

（一）行政决策法治化程序不完善导致决策失误

行政决策在目前的法治实践中还存在较多难题，而行政决策又与行政处罚、行政强制等行政行为存圣运显差别。一般来说，行政机关作出行政决策在前，实施行政行为在后，行政决策构成了行政行为作出的前提性依据。即行政决策属于行政行为作出之前的决策程序，而作出行政行为的主要目标就在于实施与落实行政决策。正是由于行政决策与行政行为之间这种决策与执行的关系，先前行政决策违法或失误，就会导致行政机关在实施行政决策的过程中不可避免出现相应违法的情形。

行政实践中，因违法行政决策而导致公民、法人和其他组织合法权益遭受损害的事件偶有发生，尤其发生在重大行政决策失误或者违法的情形之中，如“江苏违规钢铁项目事件”“厦门PX项目事件”等。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》专章设置了合法性审查，即是立法对上述问题的积极回应与自我革新，不仅标志着立法机关将行政决策正式纳入到了法治的轨道当中，同时也进一步说明了重大行政决策并不排斥合法性审查。

（二）诉前阻断机制相较于建构预防性行政诉讼更具现实可操作性

“当前我国社会矛盾纠纷不断增加的主要原因是公权力行使不规范，表现为社会政策和法律制度滞后、政府违法决策处置突发事件不当、行政执法不规范、法律实施不良、行政不作为、信息不公开等，预防化解社会矛盾纠纷的根本出路在于规范公权力行使，包括明确权力边界，规范立法权力，健全程序规则，规范决策和执法行为”。当前，规范公权力应不断对行政诉讼进行制度完善和创新。事实上，行政行为执行力阻断之诉并非新生事物。如英美国家行政法中的“禁制令”制度、德国《联邦行政法院法》中规定的“停止执行”与“暂时命令措施”、日本《行政事件诉讼法》中的“临时课以义务”与“临时禁止”制度等，都可以视为是与行政行为执行力阻断之诉，有异曲同工之用并可资借鉴参考的预防性保护制度。

关于我国是否应构建预防性行政诉讼制度，理论与实务界存在不同的观点，但总的来说赞成者居多。而对于如何进行制度建构的问题，可谓仁者见仁，智者见智，但赞成者中大多数认为可借鉴国外的做法。笔者以为，发展与完善我国行政诉讼制度仍然要考虑我国的历史传统、国家权力结构等诸多因素，不可盲目照搬，否则对行政诉讼本身而言会造成不利影响。最新修改后的《行政诉讼法》，明显扩大了行政诉讼的受案范围，且就行政审判实践来看，行政诉讼案件的数量呈快速增长趋势，而面对如行政协议等新型的案件应如何审理问题，仍处于探索和总结经验的过程当中。因而总体上来说，建构预防性行政诉讼时机尚不成熟。相比而言，建构行政行为执行力阻断机制仅是一种程序性制度设计，并不会对当前行政诉讼制度的基本构造产生结构性影响，具有较强的现实可行性和可操作性。

五、建构行政行为执行力诉前阻断机制的基本原则

设置行政行为执行力诉前阻断机制的基本目的，在于防止因执行违法的行政行为，而对行政相对人的合法权益造成难以弥补的损害。但不容忽视的是，行政相对人如果滥用执行力阻断机制，也极有可能对正常的行政管理秩序造成破坏，乃至于损害国家利益、社会公共利益。因此，行政行为执行力诉前阻断机制必须围绕以下制度目标与基本原则设置。

（一）效益性原则

行政行为执行力诉前阻断机制不仅应以保障合法权益为制度设计的理念和原则，同时也应坚持效益性原则，其中，主要包括两个层面的含义。

其一，作为一种程序性机制，效益性原则的目标主要在于保障行政的有效性，即并非任何情况都可任意启动程序以阻断行政行为的执行力。阻断程序的启动，还必须要考虑所要保护的行政相对人的合法利益，是否相较于行政行为所承载的公共利益更值得保护，程序启动后是否能够有效保护，以及能否实现二者之间的协调平衡等。换言之，行政行为执行力诉前阻断程序的启动条件之一，即要求所要保护的合法权益必须要符合比例原则，对权利的救济具有现实性。如果所要保护的利益远小于行政行为所代表的公共利益，那么启动行政行为执行力诉前阻断程序就违背了效益性原则。同样，如果对于所要保护的权益实质上已没有实现的可能，或者说即便启动程序也无法逆转，那么就不宜启动程序。而如果任意启动阻断程序，一方面，可能对行政机关正常的行政管理秩序造成影响，使得行政活动无法展开；另一方面，则可能因行政相对人滥用申请权利，导致诉讼成本上升、社会资源被浪费等不良后果。

其二，启动行政行为执行力阻断机制，必须要有现实可保护的利益存在，即可能造成的损害具有现实性和迫切性保护需求，且启动执行力阻断机制后能达到避免合法权益遭受侵害的结果。这首先要求行政行为执行后，将会造成公民、法人和其他组织的合法权益遭受难以弥补的损害，这是行政行为执行力诉前阻断机制启动的前提。其次，启动行政行为执行力诉前阻断机制能有效避免行政相对人的合法权益遭受损害，即启动行政行为执行力诉前阻断机制对于救济行政相对人的合法权益能够起到实质性作用，程序并非“空转”。

（二）事项限制性原则

启动行政行为执行力诉前阻断机制，还应坚持事项限制性原则，即行政相对人不能对所有可能侵害其合法权益的行政行为提起执行力诉前阻断申请。首先，对于合法的行政行为，行政相对人不能提起申请，即便行政机关的行政行为可能剥夺或限制其财产权或人身权。例如，对于合法的行政征收等行政行为，即便其可能对行政相对人的权益造成减损，但是基于国家与社会公共利益的需要，行政相对人也不能提起阻断之诉去阻断行政征收决定的实施。

但是，对于哪些领域需要启动执行力诉前阻断机制，或者是在何种情况下能够提起诉前阻断申请，无论是在理论上还是具体实践中都难以统一。对此，笔者认为，可以结合“重要性”与“即时性”标准综合判断。事项的重大性，可以结合重大行政决策中的事项“重大”标准来予以确定，并可以适当对“重大行政决策”的范围进行法治化框定，采用诸如建立“目录制度”之类的办法加以解决。权益的重要性，则具体表现为财产的重要性或是人身的限制性，如居住房屋被拆除、大额存款被划扣、限制人身自由等。对于即时性要件，则意味着行政行为正在或者即将进行，并可能使行政相对人的实体权利遭受实质性影响，而提起行政诉讼或行政复议还尚不成熟，抑或仍需一段时间，如果不立即采取措施，便无法防止违法行为的进一步扩大而给相对人造成难以弥补的损失。

（三）程序性监督原则

需要注意的是，对于符合《行政诉讼法》第56条规定的例外情形，人民法院所作出的停止执行的裁定，是基于对行政行为合法性进行全面审查的要求所派生出的附带审查权，其本质仍是一种实体审查权。行政行为执行力诉前阻断机制则有所不同，尽管其也是由人民法院进行审查，但毕竟不处于诉讼阶段当中，因而为避免与诉讼中的全面审查在职能上重复，将其定位为是一种程序上的监督制度较为合理。即人民法院对行政相对人提出的阻断行政行为执行力的申请行使审查权，仅仅具有程序性意义，而非实体性、终局性的处分，人民法院的审查权本质在于以程序性的制约来实现对实体的监督。尽管人民法院在进行审查时，不可避免要对行政行为的合法性构成要素进行审查，但其结果并非判决撤销或是确认违法，仅是为了促使行政机关与行政相对人选择更优的方式以解决行政争议。

六、有关行政行为执行力诉前阻断机制的几个关键

构建行政行为执行力的诉前阻断机制，其目的在于阻断行政行为的执行，其功效与预防性行政诉讼制度有近似之处。预防性行政诉讼主要是指“相对人认为行政机关的行政行为或事实行为正在侵害或即将危害自己的合法权益，向人民法院提起诉讼，要求确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法，或者判令禁止或停止行政行为或事实行为实施的司法制度。其目的在于防止发生可以预期的损害，结果表现为确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法，或者禁止实施行政行为或事实行为”。而行政行为的执行为阻断之诉，并非一种诉讼制度，而是一种针对行政行为执行力的暂时阻断机制，本质上是一种程序性设计。

（一）概念：阻断行政行为执行力

一般而言，行政行为具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力，各效力之间既相互独立又相互依存，共同构成了完整的行政行为的效力序列。其中，行政行为的执行力是行政机关经法律授权而对特定行政行为所具有的强制执行权限的法律表达，其实现方式有两种，即自力执行和强制履行。其中，“对行政相对人的强制履行，包括行政强制执行和司法强制执行；对行政主体的强制履行包括行政诉讼及有关监督。笔者所讨论的行政行为的执行力较为狭窄，仅为指向行政相对人的行政强制执行效力，如公安机关对行政相对人作出行政拘留决定，并根据法律授权可直接送交执行的强制力。

（二）场域：提起行政诉讼之前

我国并非没有对行政行为执行力进行阻断的规定。现行《行政诉讼法》第56条在确立“诉讼期间不停止执行”原则的同时，但书条款也列举了不停止执行的4种情形，如“原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的”。需要强调的是，该条款明确其适用的阶段系“诉讼期间”。因此，笔者所关注的阶段是诉前，即将行政相对人的合法权益的保护时间提前，这样，可与《行政诉讼法》第56条的规定结合，共同架构起了我国的行政行为执行力阻断机制。

（三）程序：依当事人申请并举示初步证据

阻断行政行为执行力，仍应是由当事人提出申请，申请可以书面、网上专设平台甚至于情况紧急的可口头提出。当事人在提出申请时，应提交相应初步证据，有相应行政载体的如书面决定，则提交书面决定；如属于即时行为的行政事实行为，则提供相应照片或证人证言即可。当然，此时对证据可参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》进行严格审查。必要时，人民法院可要求当事人提供相应担保。当然，对于被告行政机关认为需要停止执行的，可参照前述第56条的规定适度放宽审核标准。

（四）效力：暂时而非终局性的阻断行政行为的执行力

阻断，从字面意思理解，即因阻碍而中断，有暂时性阻止行为进程之意。笔者所讨论的阻断系指，人民法院接到行政相对人或利害关系人申请后，对正在进行的违法行政行为，或者有较为确切的证据表明即将实施的事实行为有违法之虞，经合法性审查后，并有初步证据证明行政机关违法行为有及时危害性时，由法院对违法行政行为的执行力“叫停”，给予行政机关和相对人一定的冷静、思考和披露的时间，为双方提供一定的期限，共同寻求解决争议的机会。故，阻断系程序性阻断，该权力的行使并不会直接对相对人的实体性权利义务产生影响，也不会越俎代庖，代替行政机关作出决定，更不会对行政行为之终局性效力判定产生影响。

七、行政行为执行力诉前阻断机制的整体设计

设置行政行为执行力诉前阻断机制的目的在于暂停行政行为执行，并不会产生撤销、确认违法或无效的法律后果。因此，在具体的程序设计上，应与一般行政诉讼程序有所区别。

（一）严格限定提起阻断申请的主体资格

能够提起行政行为执行力诉前阻断申请的主体，必须与行政行为具有利害关系，即具有诉的利益。换言之，在行政诉讼中，公民或法人等请求人民法院以裁判的方式保护其合法权利，必须具有必要性与实效性，这也被称为“狭义的诉的利益”。其中，必要性主要是指所保护的权利有实益、有效力、适时、正当，而对于低效、不适时、放弃权利保护、滥用诉权等则无必要性。依据《行政诉讼法》第25条的规定，有权提起诉讼的主体是行政行为的相对人，以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织。这也就意味着，能够提起行政行为执行力诉前阻断申请的主体包括两类人，一是与行政行为直接相关的行政相对人，二是行政行为的利害关系人。

此外，根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条的规定，人民检察院在履职中，发现生态资源保护、食药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，使国家利益或社会公益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议。行政机关应依法履职并回复。不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这即意味着，如果行政行为可能侵害国家利益或者社会公共利益，而行政机关坚持执行行政行为，那么人民检察院可提起行政诉讼。笔者以为，人民检察院对于行政机关违法履职或者不作为，直接针对其违法行为提起公益诉讼，与笔者所讨论的行政行为诉前阻断机制有所区别。即人民检察院不属于行政行为执行力诉前阻断程序的启动主体，将执行力阻断机制的申请主体严格限定于行政行为的相对人及利害关系人这两类主体。

（二）提起申请的期限及阻断期限的设置

首先，对于行政相对人提起行政行为执行力诉前阻断申请的期限应结合阻断机制的目的予以设置。一方面，诉前阻断机制阻断的是行政行为的即时执行力，目的在于避免产生难以弥补的损失。这与《行政诉讼法》第47条第2款规定的情形有类似之处，即公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼的期限和一般不履行法定职责的起诉期限不一样，不受行政机关接到申请之日起两个月内不履行的期限限制。诉前阻断机制适用的情况也符合该规定中的“紧急情况”，行政行为一旦付诸实施或执行，其损害结果呈现“完成时”，则启动执行力阻断机制就丧失必要性。另一方面，如果行政行为的执行不具有即时性，行政相对人在诉讼过程中如果认为需要停止执行，完全可以依照《行政诉讼法》第56条的规定提出申请。因此，笔者认为没有必要对行政相对人提起申请作期限限制。

与一般行政诉讼的审理期限相比，阻断期间则是完全不同的概念。人民法院一旦受理行政相对人的阻断申请并向相关行政机关发出通知，其阻断执行力的效果就应即刻达成。尽管在阻断期间，人民法院仍要对行政行为的合法性进行要素式审查，但审查的目的与行政诉讼中审查的目的有所不同。人民法院在阻断期间通过审查，对行政行为的合法性与合理性进行判断，在此基础上对行政机关提出司法建议或采取其他方式，促使行政机关与行政相对人或利害关系人采取更优的方式解决行政争议。因此，其期限设置应尽可能的考虑行政权与司法权的界限，做到科学合理。笔者认为，阻断期间一般为7天，重大复杂疑难事件可延长至15天。

（三）审查阻断申请需要考量的因素

行政行为执行力诉前阻断的审理要素、审查结论的作出，以及当事人随意阻断行政行为执行力所应承担的不利后果等，应与一般的行政诉讼的审查要素、裁判方式及责任承担等有所不同。

有学者指出：“《行政诉讼法》所规定的行政行为合法性审查根据缺乏理论的统一性和逻辑上的连贯性，造成学理解释上的尴尬和司法实践中的混乱”。在行政行为执行力阻断中，同样存在具体应如何进行审查的问题。依据《行政诉讼法》第6条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该条款确立了行政诉讼中，人民法院对行政行为进行审查的基本原则，即合法性审查原则。从合法行政行为的一般构成要件来说，行政行为要合法，有形式和实质两个要件。换言之，人民法院对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查，既要对实质性内容是否合法进行审查，还要对形式程序等是否合法进行审查。其中，形式要件审查一般要求行政机关作出的行政行为必须要符合法定的程序，主要就包括行政行为作出步骤、方式、顺序及时限，以及行政行为作出的基本形式等。实质要件审查即是审查作出行政行为的主体是否合法、是否具有相应的职权、是否超越职权或滥用职权等。实质要件审查还包括内容合法审查，即对涉及到的公民等的权利义务的处理是否合法得当进行。

从一般行政诉讼中人民法院对行政行为的审查来看，行政行为执行力阻断也应坚持实质审查与形式审查并行的审查模式。但对行政行为执行力阻断进行审查，因其目的主要在于暂时阻断可能涉嫌违法的行政行为，以避免因执行对行政相对人造成损害；但其也可能并不违法，如果审查过于严格则可能造成行政效率低下，甚至过分干预行政权。因此，执行力阻断审查应与审查一般的行政行为应有所区别，仅需对行政行为是否具备无效的情形进行形式审，不宜进行实质性审查而介入行政行为过多，其审查标准主要内容包括：实施主体是否具备行政主体资格、行政行为是否具有依据、是否具有重大且明显违法的其他情形。如德国行政诉讼中对于内部行为采“主观目的标准”，而对于行政程序中的中间行为，原则上则不能单独作为司法审查的标的，其目的就在于保障行政机关在行政程序中的主导者地位，以避免司法权过分干预行政权。这就意味着，在行政行为执行力阻断审查中，主要应对行政行为是否具备无效的情形进行形式审，不需要进行全面审查。这样，一方面能够救济公民、法人、组织的合法权益，一方面也能避免合法行政行为因被申请阻断而被延误执行，保持行政效率，从而在权利保护与行政执行之间实现利益平衡。

（四）做出是否阻断行政行为执行力的决定并告知行政机关

行政相对人对行政行为提起执行力阻断申请后，人民法院应依法对是否具备无效的情形进行形式审，并应在审查之后依法作出相应结论，这就涉及到审查结论的作出问题。依据《行政诉讼法》第75条的规定，对于行政行为无效的，人民法院判决确认无效。但是，确认无效判决是建立在全面审查的基础上作出的。而阻断审查期限内，人民法院仅是形式审，两者的审查强度存在较大区别，且阻断的效果在人民法院立案并向行政机关发出通知时就已产生，故此时的审查结论并非是对行政行为效力的判断，而是作为司法建议的基础。即通过形式审查，人民法院发现行政行为可能存在无效的情形时，应当向行政机关发送司法建议或者其他形式，从而促使行政机关通过自我纠错或是其他的方式与行政相对人或利害关系人化解行政争议。

（五）滥用阻断权的法律责任及补救

如果经人民法院审查，认为行政机关的行政行为并不存在无效的情形，则在阻断期限届满后，行政机关自然可以继续执行其行政行为。行政相对人提起阻断申请系基于正常的权利保护，即便暂时阻断了行政行为的执行力，并可能在一定程度上降低行政效率，也不应承担法律上的责任。但是，也可能存在行政相对人滥用申请权而进行“恶意”阻断行政行为执行力的情形。即主观上行政相对人有申请的恶意，在客观上实施了浪费行政资源及司法资源的行为，并对人民法院审判秩序和行政机关的行政行为执行造成了损害后果。对于公民等滥用申请权的行为，如果造成了现实的损害，则应当依法追究其恶意阻断行政行为执行的法律责任，造成其他实际损害的，可以进行相应的处罚。

当然，如果行政机关认为，阻断行政行为的执行力会对国家利益或是公共利益造成重大影响的，可向人民法院申请紧急解除，人民法院应在48小时内作出答复。阻断程序的时限届满之以后，行政行为的执行力自行恢复，并继续执行。

来源：头条-乐巍|| 行政行为执行力诉前阻断机制之建构，