宅基地上面的这些常见问题你都知道吗？小心吃大亏！，宅基地54问:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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宅基地上面的这些常见问题你都知道吗？小心吃大亏！，宅基地54问

更新时间:2025-05-08 14:54 发布:2024-09-18 15:01 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：宅基地上面的这些常见问题你都知道吗？小心吃大亏！,毋庸置疑，宅基地是生活在农村人的财富，不过这几年随着土地的增值，宅基地变得越来越值钱，如果日后遇到土地征收或是拆迁，那势必会有一笔不小的补偿款。虽然宅基地对农民来说非常的重要，且意义

宅基地上面的这些常见问题你都知道吗？小心吃大亏！，宅基地54问

一、宅基地上面的这些常见问题你都知道吗？小心吃大亏！，宅基地54问

　　毋庸置疑，宅基地是生活在农村人的财富，不过这几年随着土地的增值，宅基地变得越来越值钱，如果日后遇到土地征收或是拆迁，那势必会有一笔不小的补偿款。

　　虽然宅基地对农民来说非常的重要，且意义非凡，但关于宅基地上面的问题也是颇多，北京圣运律师就整理出了几个常见的问题。

　　一、宅基地怎么申请？申请流程是什么？

　　关于宅基地如何申请，2019年12月末，农业农村部、自然资源部联合发布了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》。就规范农村宅基地用地建房申请审批有关事项进行了进一步的明确。审批程序台如下：

　　1、向所在村小组提出建房书面申请

　　根据通知中的规定，符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。

　　2、小组公示

　　村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。

　　3、村组织审查

　　公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会(以下简称村级组织)审查。

　　4、报送乡镇府审批

　　村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。

　　审批通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇府。

　　没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。

　　二、宅基地能不能继承

　　众所周知，宅基地的所有权为集体所有，因此宅基地是不能继承的。宅基地虽然不能继承，但是宅基地上面的房子是可以继承的。根据《继承法》中的第三条规定，房屋可以作为法定遗产处理，可以继承；继承了房屋，宅基地的使用权也就随着房屋而转移给新的所有人。

　　且根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。那么也就是说，根据"地随房走"的原则，继承人对宅基地上的所建房屋的继承会导致其对宅基地的继承。

　　简单点来理解就是，当村民继承了房屋之后，那么顺其自然的也就继承了宅基地的使用权。

　　三、宅基地的标准是多少？

　　关于宅基地标准，每个地方跟每个地方都不一样，比如根据《江苏省农村宅基地管理办法》中的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的70%。市辖区及人均耕地在1/15公顷以下的县级市,每户宅基地不得超过 135平方米,与已婚子女合住并且总人数在6人以上(独生子女一人按两人计算,一户只计算一次)的不得超过200平方米;人均耕地在1/15公顷以上的县级市,每户宅基地不得超过200平方米。

　　《浙江省农村宅基地管理办法》中规定，坚决贯彻农村宅基地“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超过125平方米;使用其他土地最高不得超过140平方米;山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。

　　据此可以得知，宅基地是有标准的，并不是想占多少就能占多少的，因此大家在申请宅基地的时候要注意。

　　四、一户多宅在拆迁时会有补偿吗？

　　新《土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是实践中因各种原因存在合法取得多块宅基地或是宅基地面积超过标准的既成事实。

　　比如说，你在本村拥有一处宅基地，但是又继承了另一处宅基地，这样的话就形成了一户多宅的情况，不过对于这种情况，按照法律所规定的，是可以进行确权登记的，且日后遇上了征地拆迁也是可以获得相应的拆迁补偿的。

　　宅基地拆迁对于不了解这方面知识的老百姓，建议在遇到问题时及时的咨询专业律师，防止自己的合法权益被侵害。

二、北京圣运拆迁律师谈收到责令限期交出土地决定，怎么做才能制止被强制执行？

　　在土地征收过程中，被征地农民会收到很多份文件，且这些文件都与被征收人的利益有着很大的关系，尤其是收到责令限期交出土地决定书，这份文件如果不好好的重视，将会对被征收人产生不利的影响。

　　2016年，某市相关部门发布了拟征地公告，告知了拟征地位置、土地用途以及被征收土地集体经济组织或个人就征地补偿标准和安置途径享有听证权利等事项，张某居住的房屋也在此次征收的范围内。2017年，相关部门正式发布了《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案》。但张某与土地管理部门就征地补偿及安置问题未达成一致。

　　在此种情况下，相关部门对张某作出了《责令限期交出土地决定书》，责令其限期交出土地，在2018年初又对张某作出了《补充决定书》，但因该决定书有瑕疵，相关部门撤销了上述决定。

　　此后，相关部门又向张某送达了《地上农作物补偿估价报告》，张某认为评估报告有疑问，于是向资产评估机构提出了复核，在几天后，评估机构向张某作出《答疑书》，2019年相关部门再次作出《责令限期交出土地决定书》。

　　那么，收到责令限期交出土地决定时该怎么做呢？

　　提前了解作出责令限期交出土地决定书的条件

　　实践中，被征收人收到责令限期交出土地决定书的情况非常的多，收到这份文件意味着自家的土地要保不住了。因此，为了避免被征收方一纸通知所吓到，我们先来了解一下作出责令限期交出土地决定的条件是什么？

　　（1）征收土地方案经国务院或省、自治区、直辖市人民政府依法批准后，已经按照法定征收程序实施征地行为；

　　（2）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或是无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的。

　　（3）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

　　人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

　　该条文对县级人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地必须满足的条件作了具体规定。

　　从以上我们可以了解到，如果被征收人对征地安置补偿标准不服，可依法提起法律程序维权自己合法权益。反之，若被征收人在收到责令限期交出土地决定书之后并未依法维权的，那么可能就会被强制执行。

　　根据《土地管理法实施条例》中的相关规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”

　　注意，如果征地项目是没有获得国务院或是省、市县批准的、征地补偿未支付给被征收人的，且作出主体不符合法律所规定的，那么我们可以认为这份责令限期交出土地决定书是违法的。

　　根据法律法规，作出责令交地的行政行为的行政机关只能是市、县、省政府国土资源局。据此，村委会、街道办、乡镇政府是无权作出此决定的，一旦作出主体是他们，那么被征收人可拒绝交出土地。

　　及时的采取相应措施

　　实践中，在收到这份决定书的时候，大多数被征收人只是一味的在与征收方相对峙，总以为，只要自己不拆，征收方就不会把他怎么样，我的土地和房子依旧还在，但其实并不是这样的，如果被征收人对这份责令限期交出土地决定书不服，认为自己是有理的，且也不通过法律途径依法维权，那么等到期限届满后，相关部门就会对被征收土地区域申请进行强制执行。一旦法院准予强制执行，则意味着土地即将保不住了。

　　因此，北京圣运律师提醒广大被征收人，在收到这份文件时，一定要及时的寻求律师的帮助，让律师在法律规定的期限内提起行政诉讼或是申请行政复议。

　　据我国现今《行政诉讼法》与《行政复议法》，自然人、法人、其他组织认为自己的合法权益受到侵害时可以在六十日内提起行政复议，或者六个月内提起行政诉讼。

三、北京拆迁律师讲谈拆迁中，这三个原因是导致纠纷的“导火索”！

　　城市的发展离不开征地拆迁，因此，这也让有的老百姓借着征地拆迁过上了新的生活。但是，一项具有公益性质的征收活动，在具体实施过程中，拆迁方与被拆迁人之间仍然会发生矛盾，甚至是发生肢体冲突。那么为什么会出现这样的情况呢？下面北京圣运律师就根据办案经验来为大家浅析一下

　　一、拆迁程序不到位

　　集体土地征收

　　《土地管理法》中规定，拟申请征收土地的，应当要开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并且要将征收范围、土地现状、征收目的、安置补偿方式等事项在拟征收土地所在村、村民小组范围内公布至少三十天，听取被征收农村或是其他利害关系人的意见。

　　如果多数被征收人对征地补偿安置方案有异议，那么相关部门应当组织听证，同时还要根据听证会的情况修改补偿安置方案。

　　《土地管理法实施条例》第二十九条规定，相关部门根据法律规定和听证会等情况确定补偿安置方案后，要组织房屋征收部门或是其他有关部门与拟土地所有权人或是使用权人签订补偿安置协议。

　　相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

　　对于未达成补偿安置协议的，应当作出征地补偿安置决定，若当事人没有在法律规定的期限内履行补偿决定，且也没有向有关部门申请行政复议或是向法院提起诉讼的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。

　　国有土地征收

　　国有土地上的征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，相关部门作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

　　相关部门作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，且征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。同时，相关部门与被拆迁人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

　　对于在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，相关部门需要作出补偿决定。如果当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁，那么相关部门才可以向法院申请强制执行。

　　但是实践过程中，拆迁方却很难遵循上述的征收程序，尤其是在与被征收人达不成协议的情况下，常常为急于完成拆迁工作，在补偿安置未落实、未向法院申请强制执行的情况下，擅自拆除被征收人房屋，侵害被征收人权益，这已成为引发双方矛盾的主要“导火索”。

　　二、执法不严格

　　我们都知道，征地拆迁的主体一般是县级以上人民政府，而非村委会、街道办等。但是在征地拆迁中，我们却能经常能看见村委会、街道办事处，甚至是公安民警的参与到征地拆迁中，强制拆除被征收人房屋等。根据《中华人民共和国人民警察法》规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。

　　除此以外，对拆迁范围确定后的一些抢建、抢栽、翻建、扩建等行为没有及时地采取有效措施也是导致日后拆迁中双方发生矛盾纠纷的“导火索”。

　　三、权益保障不合理、不公平

　　不过，拆迁中引起双方产生矛盾纠纷的最大“导火索”仍然集中在拆迁补偿。《土地管理法》中规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出征收补偿决定的，应当给予被征收人被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿以及补助和奖励。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

　　可事实上，常有被拆迁人反映自己的补偿不合理，需要倒贴买房。

　　对此，北京圣运律师提醒大家，征地拆迁关系着自己的合法权益，如果实践过程中，发现拆迁方未依法定程序进行征收，比如未发布补偿方案，未作出征收决定、未对被征收房屋进行调查和评估，未给予自己合理的补偿，那么作为被征收人一定要及时地咨询专业律师，及时地采取法律措施或是拨打12345、12336、110、12388等电话来维护自己的合法权益。

四、沛县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿办法

　　沛县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿办法

　　第一章总则

　　第一条为规范城市规划区集体土地上房屋征收与补偿安置工作，维护被征收人合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》、《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》等法律法规的规定，结合本县实际，制定本办法。

　　第二条本县城市规划区范围内（中心城区）因城乡建设和社会经济发展等公共利益需要，涉及征收集体土地上的房屋的，适用本办法。

　　第三条县政府负责城市规划区内的房屋征收补偿工作，县国土资源行政主管部门负责集体土地房屋征收相关的土地管理工作。县房屋征收部门负责城市规划区内集体土地房屋征收补偿安置管理工作。有关镇（场）、街道办事处作为征收实施单位，具体实施所辖区域内的房屋征收补偿安置工作。

　　县发改、国土、规划、住建（征收、房管）、城管、审计、市场监管局、税务、监察、公安、司法、物价、监审等部门在各自职责范围内做好房屋征收补偿安置工作。

　　第四条房屋征收实施单位应当按照本办法的规定对被征收人进行补偿安置。

　　本办法所称的被征收人是指被征收房屋及其他附属物的合法所有权人；被征收人应当支持和配合房屋征收工作。

　　第二章实施程序

　　第五条根据城乡建设需要，县规划部门确定房屋征收范围后，房屋征收部门发布房屋调查公告并组织房屋征收实施单位对房屋及土地的权属、区位、用途、面积等情况进行调查登记。调查结果应当经被征收人确认。

　　被征收人拒不确认的，征收实施单位可以采取照相、摄影等方式取证，并将取证结果予以公证。

　　第六条房屋征收部门发布房屋调查公告的同时，应当书面通知有关部门暂停办理下列事项：

　　（一）新批宅基地或其他集体建设用地；

　　（二）审批或延续登记改变土地、房屋性质和用途；

　　（三）新建、改建、扩建房屋或其他建（构）筑物，办理房屋或土地流转，核发房屋或土地权属证书；

　　（四）突击申请办理“农家乐”、家庭农场、畜牧水产养殖等手续；

　　（五）以拟征收房屋为经营场所办理工商、税务或其他注册登记手续；

　　（六）办理户口迁入和分户（立户）、子女收养等涉及户籍、人口变动的手续（因出生、婚嫁和军人转业退伍等确需办理户口迁入且符合户籍管理规定的除外）；

　　（七）其他不当增加补偿费用的行为。

　　被征收人不得实施下列行为：

　　（一）突击进行室内外装饰（修）等；

　　（二）抢栽抢种树木、花卉、苗木、中药材等；

　　当事人自行实施上述行为或者有关单位、个人违反前款规定擅自办理有关手续的，均不得作为补偿安置的依据。

　　暂停办理有关手续的书面通知应当载明暂停期限，暂停期限不超过12个月。

　　第七条涉及被征收人较多的，征收实施单位应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。

　　第八条房屋征收评估机构由镇（场）、街道办事处组织被征收人选定（包括投票选定和选举代表随机抽签选定）。

　　第九条被征收人对评估机构出具的评估结果有异议的，可在接到评估报告之日起的10日内向评估机构申请复核评估，对复核评估结果仍有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　第十条房屋征收部门发布征收公告前，所需征收补偿资金应当足额拨付到房屋征收部门设立的专储资金账户、专款专用。

　　第三章房屋征收补偿

　　第十一条房屋征收部门拟定房屋征收补偿安置方案，报县政府批准后，在征收范围内予以公告、征求意见，征求意见的期限不少于30日。

　　房屋征收补偿方案确定后，由镇（场）、街道办事处组织实施。

　　第十二条房屋征收实施单位与被征收人签订房屋征收补偿安置协议，进行补偿安置，补偿协议应当载明补偿形式、补偿标准、安置方式、安置房地点、面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限、违约责任等内容。

　　第十三条被征收房屋有下列情形之一的，房屋征收实施单位应当在依法办理证据保全后，予以拆除：

　　（一）依法设有抵押权的房屋；

　　（二）有产权或使用权纠纷的房屋；

　　（三）产权人下落不明的房屋；

　　（四）共有人不能协商达成一致意见的共有房屋；

　　（五）其他依法需要办理证据保全的房屋。

　　第十四条被征收房屋的补偿安置依据是指房屋的合法或有效建筑面积。合法或有效建筑面积的确认按以下原则认定：

　　（一）产权或者许可手续齐全的（有“三证”：即《乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证》、《集体土地使用证》、《村镇房屋所有权证》）且经有权颁发部门审核认定为合法的，按其合法有效证件认定。

　　（二）产权或者许可手续不齐全的，按不超过宅基地控制使用标准即《江苏省土地管理条例》第34条第一款第二项规定宅基地面积（每户不超过200平方米）的1.4倍，认定建筑面积；被征收房屋建筑面积小于合法宅基地面积1.4倍的，按实际建筑面积认定；被征收房屋建筑面积大于合法宅基地面积1.4倍的，按合法宅基地面积的1.4倍认定建筑面积。

　　（三）没有相关产权或者许可手续的，由房屋征收实施单位会同国土、住建、规划、监察、公安、监审等部门共同认定，按不超过合法宅基地面积的1.4倍确认被征收人的有效建筑面积。

　　（四）对2017年10月未取得合法批准手续进行突击建设的，按照2017年10月国土部门的航拍图作为界定集体土地上被征收房屋违法建筑面积的时点，在此之前形成的建筑面积，按照宅基地标准面积的1.4倍认定；在此之后形成的建筑面积均认定为违法建筑，依法不予补偿。

　　第十五条住宅房屋征收补偿实行货币补偿与产权调换相结合的安置方式，具体由被征收人自愿选择。

　　（一）货币补偿。被征收房屋的货币补偿额等于安置房的建安（不合土地成本价）成本价减去上房差价（上房差价等于上房基价减去被征收房屋的重置成新价）的余额部分补偿给被征收人。

　　（二）产权调换。被征收房屋面积产权调换按以下情形予以安置：

　　1、被征收房屋合法建筑面积小于合法宅基地面积1.4倍的，可按合法宅基地面积的1.4倍进行安置；

　　2、安置房面积超出被征收房屋合法建筑面积的部分由被征收人按市场价购买；

　　3、安置房面积小于被征收房屋合法建筑面积的部分，按本条第一款第一项规定予以货币补偿。

　　安置房的成本价和安置房的市场价在房屋征收补偿方案中予以明确。

　　第十六条非住宅房屋或住宅房屋实际用于经营的补偿：

　　（一）非住宅房屋采取货币补偿。由房地产价格评估机构进行评估，按评估价值补偿被征收人。

　　因搬迁造成停产、停业等损失的，按有关规定给予一次性综合补助。

　　（二）村（居）民合法住宅房屋实际用于生产经营的部分（有一年以上的有效营业执照和税务登记证等合法手续且正常经营的，仅限于一层实际经营的面积）。选择货币补偿的，按照本办法第十五条第一款第一项的规定执行；选择产权调换的，按照本办法第十五条第一款第二项的规定执行。

　　因搬迁造成停产、停业等损失的，对实际用于经营的部分按照有关规定给予一次性综合补助。

　　（三）镇（场）、街道办事处、村（居）的合法公建房屋，在安置小区内建设公共服务设施予以安置。安置的公建房屋及配套的公共服务设施不得出让、转让，经营收益由所在地集体经济组织支配。

　　第十七条原老镇区、合并后的镇区依托原有集市，经规划批准形成的非住宅房屋的补偿办法另行在征收补偿方案中明确。

　　第十八条住房保障。被征收人享受低保待遇，且房屋面积低于40平方米的，由房屋征收实施单位在征收范围公示后无异议，经有关部门认定后，在产权调换时给予一定补助。

　　第十九条有下列情形之一的，不予安置补偿：

　　（一）非法买卖的房屋；

　　（二）违法用地、违法建设的房屋；

　　（三）超过批准期限的临时建筑；

　　（四）调查公告发布后未经批准擅自进行新建、改建、扩建的房屋。

　　第二十条被征收人在规定的搬迁期限内按期搬迁的，给予被征收人搬迁奖励，具体奖励办法在房屋征收补偿方案中明确。

　　第二十一条被征收人应当服从城乡建设需要，保证按期搬迁，在征收公告规定的搬迁期限内，未达成补偿安置协议的，按照先征收后处理的原则执行。

　　第二十二条征收房屋的补偿包括构筑物、附属物，其补偿标准按有关规定执行。

　　第四章法律责任

　　第二十三条被征收人在原房屋产权、使用状况等方面弄虚作假，骗取超面积安置或者超额补偿的，由有关部门依法处理，并视其情节追究被征收人的相应法律责任。

　　第二十四条拒绝、阻碍房屋征收工作人员执行公务的，辱骂、殴打房屋征收工作人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

　　第二十五条房屋征收工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的移交司法机关依法追究其刑事责任。

　　第五章附则

　　第二十六条本县城市规划区（中心城区）范围外，非农建设项目使用集体土地涉及房屋及附属物征收补偿的，可参照本办法的有关规定执行。

　　采煤塌陷地及大型水利、水电等工程搬迁，按照国家和省、市的有关规定执行。

　　第二十七条本办法由沛县国土资源局、沛县住房和城乡建设局负责解释。

　　第二十八条本办法自2017年6月1日起施行，沛政发〔2005〕69号、沛政发〔2009〕19号文件同时废止。正在实施的城市规划区集体土地上的房屋征收项目仍按原征收方案实施。

　　来源：沛县人民政府网站

五、最高法观点谈关于农村集体经济组织成员资格问题的几点思考

　　作者：赵风暴作者单位：最高人民法院

　　来源：人民法院报

　　农村集体经济组织成员资格是农民享有农村权益的前提和基础。在全面推进乡村振兴和农村集体经济组织法立法稳步推进背景下，农村集体经济组织成员资格的标准如何规范以及出现争议时当事人如何进行救济，则是需要研究的重要问题之一。

　　01农村集体经济组织成员资格的确定标准

　　立法上，2018年修订的农村土地承包法并未对农村集体经济组织成员资格的确认标准问题进行明确，而是通过指引性条文进行了立法留白。在司法解释层面，最高人民法院在制定《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》过程中曾对农村集体经济组织成员资格的确定问题提出了初步意见。后经最高人民法院审判委员会讨论认为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于立法法第四十五条第一项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院不宜通过司法解释的形式对此问题予以规定。在此情况下，司法解释未能对此问题予以明确以弥补立法的空白。实践中，涉及农村集体经济组织成员资格的纠纷案件仍具有一定的数量，且由于立法规范的缺失，导致裁判结果的不一。

　　为推动相关纠纷的解决，最高人民法院在出台司法文件中给予指引，比如2020年发布的《关于为抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康提供司法服务和保障的意见》中要求，对于因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体经济组织成员资格认定问题，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。但是，由于该司法文件并非司法解释，且仅强调因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体经济组织成员资格认定的处理，并不能涵盖全部农村集体经济组织成员资格纠纷。

　　在学界，学者们对此进行了大量的研究，取得了丰硕的研究成果。实践中，地方人大、政府以及高级人民法院通过规范性文件的方式对农村集体经济组织成员资格的问题进行了明确。从前述情况看，就农村集体经济组织成员资格的认定因素基本包括户籍、承包关系、生活保障来源因素以及出生、婚姻、收养等事实，进而形成了户籍标准、以户籍为基础的复合标准、权利义务关系标准等三种做法。

　　关于立法应如何规范农村集体经济组织成员资格的问题，笔者认为，鉴于农村集体经济组织成员资格问题的复杂性、立法规范的抽象性等因素，希冀通过法律条文形成完整、全面、具有可操作性的规范并不具有客观现实性。在此情况下，通过法律明确确认基本原则，同时对于特殊情况的处理授予司法机关根据当地具体情况的裁量权不失为一种可选择的立法技巧，亦可对实践给予规范和引导。

　　首先，从相关政策看，中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求确认农村集体经济组织成员身份，并提出了确认的原则和标准，即依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，并按照户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素统筹考虑。可见，对于农村集体经济组织成员资格的确认，需根据一定的原则，并统筹考虑各种因素。

　　其次，从历史渊源看，农村集体经济组织的自身功能也是一个不断变化的过程。我国农村经济组织的形成是基于当时农耕社会的特点而形成的共同生活体，通过农村集体经济组织的形式维系特定范围内成员的基本生活保障。随着社会的发展，成员个人与集体经济组织之间的依赖关系相对减弱，也即集体经济组织维持成员生计最基本保障之作用随着经济社会的快速发展而减弱。根据有关统计，2021年末，我国常住人口城镇化率已达64.72%。随着社会经济以及城镇化的快速发展，农村经济组织成员资格的自身功能的内涵也在发生变化。在此情况下，用一个固定的标准难以涵盖发展变化的情况，也不符合集体经济组织的历史发展客观实际。

　　再次，从我国国情看，我国地域辽阔，各地农村集体经济组织的情况并不一致，且各地结合本地实际情况，通过法规、规章的形式对农村集体经济组织成员问题进行了明确。各地实际情况的差异性，决定了成员资格认定因素的差异性。

　　最后，从具体实践看，在统一发包本集体土地之前，通常由集体经济组织按照中央有关文件精神和地方政府文件的具体规定，统一按照规定的程序，确认本集体经济组织成员；在开展集体产权制度改革、量化集体经营性资产之前，以及统一分配集体收益之前，通常由集体经济组织按照当地人民政府的相关规定，结合当地的村规民约，确认本集体经济组织成员，并进行量化、分配；在分配补偿费之前，通常由集体经济组织依照当地的村规民约和具体情况，确定本集体经济组织成员并进行分配。实践中各地按照有关政策、政府规定、村规民约等因素确定本集体经济组织成员的做法，决定了确定标准的复合性。

　　02农村集体经济组织成员资格争议的救济路径

　　从目前人民法院处理农村集体经济组织成员资格争议的情况看，针对不同的诉讼请求，处理结果也存在不同，主要存在以下两种情况：一是当事人仅提出确认农村集体经济组织成员资格的诉讼请求。从裁判情况看，对于当事人的起诉，法院的处理结果通常为不予受理或驳回起诉；二是当事人提出有关侵害集体经济组织成员权益等诉讼纠纷中在确定当事人诉讼请求能否成立时，需对是否具备农村集体经济组织成员资格问题进行判断。在此情况下，又存在着两种不同的处理方式。一种是直接驳回起诉，另外一种则是根据相关证据对当事人是否具备农村集体经济组织成员资格进行判断，并在此基础上对当事人的诉讼请求进行判定。

　　从最高人民法院的态度看，对相关争议的处理有一个不予受理到有条件保护的过程。比如，1994年12月30日，最高人民法院对江西省高级人民法院出具的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中明确，“征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”2001年7月9日，最高人民法院研究室在《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中明确，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”此后，在相关的司法文件中明确要依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，保护农民基本财产权利。

　　立法如何设置当事人的权利救济途径，既关涉当事人权利的有效保护问题，又涉及法院解决此类纠纷的质效。基于集体组织成员资格纠纷的特点以及解决此类纠纷的质效，笔者认为，应设置民事诉讼的前置程序，以政府有关部门处理为提起诉讼的前置程序。

　　首先，从设置前置程序的理论基础看，诉讼前置程序的设置多应遵循程序相称原理、系争外利益保护原理、程序选择权保护原理、司法资源合理配置原理等。针对农村集体经济组织成员资格争议，设置民事诉讼前置程序与前述原理并不存在冲突。第一，农村集体经济组织成员资格纠纷多涉及承包权益，通常争议标的金额并不大，案件性质较为简单，设置民事诉讼前置程序符合程序相称原理；第二，设置民事诉讼前置程序，通过其他程序解决当事人的纷争，可避免当事人通过诉讼而带来的纠纷解决成本，有利于保护当事人系争外的利益。第三，基于司法资源的有限性，特别是目前基层法官办案压力较大的情况下，通过设置民事诉讼前置程序，让当事人通过诉讼外手段解决纷争，有利于减轻法院的负担，节约司法资源。

　　其次，从设置前置程序的现实基础看，立法法第八条对只能制定法律的情形予以明确。诉讼前置程序的设定，既涉及诉讼程序和诉讼方式的规定内容，也涉及当事人诉讼权利的行使，故根据立法法第八条的规定，在集体经济组织立法中明确集体经济组织成员资格争议的诉讼程序和方式符合法律规定。同时，集体经济组织成员资格的认定，通常按照中央有关文件精神和地方政府文件、当地的村规民约和具体情况等具体确定。政府相关部门对农村集体经济组织的历史变化和情况最为了解，设置民事诉讼前置程序在纠纷的有效化解上是有必要的。

　　需要强调的是，设置诉讼前置程序可能暂时限制当事人向法院请求裁判的权利，但并不会最终妨碍和阻止当事人裁判请求权的实现。在通过诉讼外的其他纠纷解决程序无法解决纷争或对纷争结果仍有异议时，当事人仍可起诉至法院主张权利。从某种程度而言，该制度设计扩大了当事人解决争议的方式和途径，具有一定的积极意义。

　　03民事诉讼前置程序的纠纷处理主体

　　在争议发生后，有权处理的主体或者当事人可以向哪些部门和机构申请解决呢？对此问题，存在不同的认识。有的认为，在对农村集体经济组织成员资格存有争议时，当事人应向农村集体经济组织申请处理。未设立村集体经济组织的，基于村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能，故村民委员会也可以作为处理主体。有的认为，农业农村主管部门作为统筹推动发展农村社会事业、农村公共服务、乡村治理以及负责承包地、宅基地改革和管理工作的职能部门，对于农村集体组织成员资格争议的纠纷，负有处理之责。

　　笔者认为，在农村集体经济组织成员资格发生争议时，由农村集体经济组织或者村民委员会作为前置程序的处理主体是有失妥当的。虽然农村集体经济组织成员资格系本集体经济组织内部事务，农村集体经济组织对于当事人是否具有集体经济组织成员的情况较为熟悉，但基于农村集体经济组织是纠纷的当事人，对于纠纷具有利害关系，特别是在村民委员会代行农村集体经济组织职能的情况下，有的村民委员会成员不一定是本集体经济组织成员，由村民委员会负责处理，难免出现不公正的情况，甚至出现损害农村集体经济组织成员权益的行为。为实现解决争议的有效性，及时解决当事人纷争，在设置民事诉讼前置程序的情况下，除了农业农村主管部门作为解决当事人农村集体经济组织成员资格争议处理主体之外，基层人民政府（乡镇人民政府）亦可作为争议解决的处理主体。

　　首先，从基层人民政府的职能设置看，根据宪法的规定，乡镇人民政府负有执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。对农村集体经济组织成员资格存在争议的情况下，当事人可以向基层人民政府申请处理，此种处理方式既是基层人民政府的职责所在，也是就地化解矛盾纠纷的多元解纷机制的具体要求。

　　其次，从实际情况看，乡镇人民政府对于农村集体经济组织的有关情况相对较为熟悉，有较为优先的条件处理争议，主要体现在以下几个方面：从农村土地承包法的规定看，土地承包经营及承包经营合同的管理由乡镇人民政府负责；从承包地的调整看，承包地调整除了经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外，需报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准；从发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的要求看，其须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。从土地承包经营发生争议时纠纷解决主体看，当事人因土地承包经营发生纠纷时，依法可以请求乡镇人民政府等调解解决。基于此，乡镇人民政府作为争议处理主体责无旁贷。

　　最后，从有关规范性文件规定看，2020年11月4日，农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》明确了乡镇人民政府和县级以上农业农村部门对农村经济组织的指导和监督职责。根据该规定，在农村集体经济组织成员资格存在争议时，当事人有权向乡镇人民政府以及县（市区）农业农村主管部门反映，请求处理。来源：行政涉法研究