更新时间:2025-05-07 13:28 发布:2024-09-19 17:20 文章来源：北京圣运律师事务所
土地是我国最宝贵的稀有资源，任何人、任何单位都不能随意侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。对于农村耕地、永久基本农田更是受我国法律严格保护。
但是，实践中对于土地的需求量日益增多，我们看到大量的城郊或农村土地被成片成片的征收了。那么什么情况下才能对农村集体土地征收呢？下面我们就来看一下法律上是如何规定的。
新《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
从以上的规定中我们看到，土地征收的前提必须是为公共利益。另外，国有土地上房屋征收的前提也必须是基于公共利益。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
那么什么是公共利益呢？
所谓的公共利益指的就是指能够满足一定范围内所有人需要的对象，即具有公共效用的对象，或者说，能够满足一定范围内所有人生存、享受和发展的、具有公共效用的资源和条件。
那么哪些建设项目是可以依法占用农村集体土地，甚至是永久基本农田的呢？在新《土地管理法》第四十五条规定有明确规定，为了公共利益，有以下情况的，确需要征收农村集体土地的，可以依法征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
除此以外，建设项目还必须要符合国民经济和社会发展规定、土地利用总体规划、城乡规划和专项规定以及相关的计划。只有符合以上的标准，才能进一步的进行征收，当然同时还得办理农用地转用审批手续，只有拿到了相应的审批手续征收才能正式实施。
而一切不利于国民经济发展、不符合标准的建设项目则是很难通过审批的。
农村给几百块一平米合理吗？
新《土地管理法》第四十八条之规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，要妥善安置被征地农民，被征地农民长远生计有保障。
从以上的法律规定中我们看到，土地征收原则是要保障村民原有生活水平不降低。而在征收过程中，给予被征收人每平米几百块钱的补偿，那么被征收人将面临则是旧房被拆、新房买不起，土地被征收、无收入来源的尴尬境地。所以，无论是五百还是六百、七百，这样的拆迁补偿显然是降低了法律所规定的原则。
那么为什么会出现如此低的补偿呢？
实践中，只给被征收人几百块拆迁补偿的情况数不胜数。昨天有当事人来所里咨询说，拆迁方给他们600一平米的补偿，这显然是非常的低了，出现这种情况可能与以下2几点离不开：
1、房屋评估时未考虑被征收房子的区位补偿、奖励的补偿、装修装饰的补偿以及临时安置费等，同时也未将院落、空地纳入到补偿的范围内，仅仅只是给予了房屋重置成新价的补偿。
2、房子可能被认定成了违法建筑或是危房。通常情况下，房子一旦被认定成违法建筑，那么拆迁补偿也就会大打折扣，比如原本两千多的合理补偿变成了几百块钱。
不过北京圣运律师提醒大被拆迁人，农村房屋拆迁给予被征收人几百块钱无论如何都是说不过去的，被征收农民同样也无法接受，那么遇到这种情况应该怎么解决呢？
1、如果征收方给出几百块的补偿标准，被征收人可以申请听证，在听证会中明确的提出自己的意见，并且要求对方就补偿安置方案进行修改。
2、对于不合理的安置补偿方案或是补偿标准可先进行协商，协商不成的可申请裁决或是依法提起行政诉讼。
3、对征收方强行依照不合理的补偿安置方案作出的补偿决定或是作出责令交出土地决定的，被征收人在不服时可申请行政复议或是提起行政诉讼。
4、可以向有关部门进行举报、信访。不过一般而言，信访和举报是解决不了根本问题的，有时反而会错过维权时间。
最后北京圣运律师需要提醒大家的是，未与征收方就补偿达成一致意见时要及时的搜集证据。要知道，拆迁补偿关系着被征收人的切身利益，也关乎着一家人的生活，因此收集证据是日后维权能否成功的第一步，比如收集征收公告、安置补偿方案以及对双方之间的谈话进行录音等。拆迁问题具有很强的专业性，因此，建议及时的咨询专业律师。
在征地拆迁中，我们经常能见到村委会的身影，比如说常见的情形就有村委会以拆迁人的身份找村民谈补偿，与村民签订补偿安置协议，替村民签订补偿协议，甚至是带人强拆村民的房屋，如半夜偷拆村民房屋，或是以误拆的方式强制拆除房屋，事后却又说是自己只是帮拆而已。
而近日，就有一位山东的村民遇到了类似的问题，他咨询律师说，自己家在今年年初就被拆迁了，但一直没有具体实施，前几个月，又有相关人员出来说，是村委会经过村民代表大会组织的腾退搬迁，现要求他们在三天内自行完成搬迁，否则强拆，因自己没有在三天内拆除房屋，所以村委会带着十几二十人将自己家的房屋给强拆了，后来报警了，但是警察来之后，一直站在村委会这边，没有解决问题。
事实上，这种情况，在实践征收过程中非常地常见，常有地方以召开村民代表大会的方式通过房屋腾退方案来实行腾退之实，而且，有的村委会还会在事后说对房屋实施腾退属于村民自治范围内的事项，所有的程序都符合法律法规，承认房屋是自己偷拆的等。
但是北京圣运律师告诉大家，征地拆迁不是谁都可以组织实施的，也不是说想怎么征收就能怎么征收，不管是以什么方式展开的拆迁，哪怕是村委会组织的房屋腾退，也需要按照法律规定的进行，也需要保障被征地农民的合法权益。
根据相关的法律法规，无论是集体土地征收还是国有土地征收，法律上规定的拆迁主体是县级以上地方人民政府，也就是说，只有县级以上地方人民政府才有权组织实施土地征收。
根据《土地管理法》中的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。
而且，在此前国务院下发的《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》中就明确指出，未经县级党委和政府统一部署，党政群机构不得将自身权责事项派交村级组织承担。不得将村级组织作为行政执法、拆迁拆违、招商引资、安全生产等事务的责任主体。
所以，从上述的内容中我们可以看到，村委会是没有权利强拆村民房屋的，哪怕是村委会组织的房屋腾退，其也没有权利擅自强拆村民房屋，否则，强拆行为同样也是不合法的。
总之，大家记住一句话，村委会帮拆、偷拆，擅自组织实施房屋腾退，土地征收等，其行为不仅严格重侵害了被征收人的合法权益，而且还严重违反了《村民自治组织法》以及《宪法》等相关的法律规定。
实践中，如果广大被征收人遇到这些违法行为，可以先向上一级有关部门举报、投诉，要求相关部门就违法行为进行核实、查处，投诉、举报后，如果相关部门并没有依法处理，对自己反映的问题置之不理，且违法行为已经对自己的合法财产造成了侵害，那么被征收人可以尽快向法院提起诉讼，挽回违法行为对我们的合法财产造成的损失。
【裁判要旨】
由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2018）最高法行赔申145号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李萍，女，1964年1月3日出生，汉族，住云南省勐海县。
委托诉讼代理人刘英杰，北京市蓝鹏律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省勐海县人民政府，住所地云南省勐海县勐海镇景管路272号。
法定代表人张世影，该县县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省勐海县林业局，住所地云南省勐海县勐海镇景管路248号。
法定代表人马杰，该局局长。
再审申请人李萍因与云南省勐海县人民政府(以下简称勐海县政府)、云南省勐海县林业局（以下简称勐海县林业局）林业行政赔偿一案，不服云南省高级人民法院（2017）云行赔终43号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，李萍与袁保恩于2000年11月24日结婚，2001年10月25日李萍与云南省勐海县西定乡帕龙村委会（以下简称西定乡帕龙村委会）景亨新寨村小组村民干爬签订《土地承包合同》，承包了干爬、李某1、小车、王某、李某2和景亨新寨小组集体的山地共82亩，仅由李萍与干爬签订82亩土地承包合同，办理了公证。随后李萍与袁保恩在此承包土地上种植了杉树，2010年1月12日李萍与袁保恩协议离婚，82亩杉树归李萍所有，李萍一次性支付袁保恩补偿款12万元（已付3万元）。2010年2月8日李萍与袁保恩变更协议9万元的支付方式，即9万元待李萍出售杉松后一次付清。因李萍尚有9万元未支付给袁保恩，2010年6月23日，袁保恩将其夫妻关系存续期间承包的82亩种植杉树出售给范某和黄某。2010年7月12日，范某以李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人名义提交砍伐申请，勐海县林业局在具备以下材料情况：（1）经西定乡帕龙村委会核实同意的李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人采伐申请书；（2）西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告；（3）李某1、小车、干爬的农村土地承包经营权证，采伐申请加盖村委会公章加以确认；（4）《西双版纳州林业局关于对2010年勐海县人工商品林采伐作业设计的批复》；（5）公示期满7天的采伐公示，于2010年7月26日发放了（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》（采伐方式：间伐；采伐强度：20%；以下简称81号《林木采伐许可证》），随后范某组织对杉树进行采伐。2010年12月3日，李萍以其承包的杉树林地被砍伐为由向云南省勐海县森林公安局（以下简称勐海县森林公安局）报案，经勐海县森林公安局调查核实后，认为范某和黄某持有合法的采伐许可手续，且其采伐行为未违反81号《林木采伐许可证》规定的时间、地点、采伐方式及强度，所以勐海县森林公安局对范某、黄某盗伐林木一案不予立案。2011年5月20日，李萍与范正林在勐海县林业局会议室签订《关于李萍杉木处理协议书》约定，李萍被砍伐的杉木按每棵26元处理给范某，由范某先将2000棵杉木款转到勐海县林业局，待拉运完1500棵后，范某再将下一批2000棵的杉木款转入勐海县林业局，以此类推。待杉木拉运完后，双方到勐海县林业局按实际拉运数量一次性结账支付给李萍。2011年11月22日，李萍以勐海县林业局未经合法审查程序将其在所承包土地上种植的82亩杉木准许他人采伐，进而颁发林木采伐许可证的违法行政行为为由，向勐海县政府提交《国家赔偿违法确认申请书》，请求撤销勐海县林业局于2010年7月26日核发的81号《林木采伐许可证》，并确认该行政许可违法，同时要求勐海县林业局承担误工费、交通费、鉴定费以及其他损失共计120万元的补偿。勐海县政府经审查认为，该81号《林木采伐许可证》系他人采取欺骗方式办理的，依法应予撤销；李萍并非农村集体土地承包人，其与村民签订的合同实为土地承包经营权租赁合同，且未进行备案或办理林权登记手续，林业管理部门无法确认其为杉树实际所有人，故林业部门依据土地承包人申请，按法定程序审核、办理《林木采伐许可证》并未违反法律规定，行政许可行为不违法，不应承担法律责任。勐海县政府于2012年8月2日根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出海府行处字〔2012〕1号《勐海县人民政府行政处理决定书》（以下简称1号《行政处理决定书》），决定：一、撤销81号《林木采伐许可证》；二、林业部门办理《林木采伐许可证》手续齐全、程序合法，未违反法律法规的规定，行政许可行为不违法。李萍不服，于2014年12月24日向云南省西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称版纳州政府）申请复议。版纳州政府认为，李萍因不服勐海县林业局作出的行政许可行为向勐海县政府提交确认申请书，经勐海县政府审查，并已经作出行政处理决定（实际就是行政复议决定）。依据行政复议法规定，申请人对勐海县政府行政复议决定不服的，只能向人民法院提起行政诉讼。故版纳州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出西政行复不决字〔2014〕18号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称18号《不予受理行政复议申请决定书》）。李萍不服，诉至云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院。云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院于2016年4月29日作出（2015）西行初字第32号行政判决，判决：一、撤销版纳州政府作出的18号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令版纳州政府在判决生效之日起60日内对李萍的行政复议申请重新作出处理决定。2016年5月30日，版纳州政府法制办作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于撤销勐海县人民政府行政处理决定书的决定》，要求勐海县政府按照《中华人民共和国行政复议法》的规范要求，在30日内重新作出行政复议决定。2016年6月23日，勐海县政府向版纳州政府提交《勐海县人民政府关于延期答复李萍行政复议决定的请示》，认为该案件时间久远、案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，特向版纳州政府法制办申请对李萍延期作出行政复议决定。版纳州政府法制办于2016年6月28日作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于延期答复李萍行政复议决定的批复》，同意给予延期。2016年7月29日勐海县政府作出海政行复决字〔2016〕3号《勐海县人民政府行政复议决定书》（以下简称3号《行政复议决定书》），勐海县政府认为：1、袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况下，出售杉树给范某和黄某，存在隐瞒的故意。范某冒用李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、余某7人名义，以欺骗手段办理81号《林木采伐许可证》，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款第一项之规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。2、勐海县林业局发放81号《林木采伐许可证》，许可采伐人为李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人，范某未经8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，作出如下决定：一、撤销勐海县林业局81号《林木采伐许可证》。二、范某未经李某1、小车、干爬、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。2016年8月3日，李萍签收了该决定书，并于2016年9月26日诉至法院要求确认勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项决定违法，依法撤销第二项决定；确认勐海县林业局颁发81号《林木采伐许可证》的行政行为违法；并提出行政赔偿诉讼请求，判令勐海县林业局赔偿李萍经济损失120万元（包括误工费、交通费、住宿费等）；勐海县政府与勐海县林业局承担连带赔偿责任。
云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院一审作出（2016）云28行赔初1号行政赔偿判决认为，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定，申请林木采伐许可证，应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。本案所涉及林木未核发有林木所有权证书，勐海县林业局依据采伐林木所属农地承包人的申请书，经过林木现场核实、采伐公示等法定程序，颁发了81号《林木采伐许可证》，而后因查明系范某、黄某冒用林木权利人的名义，采用欺骗方式取得该采伐许可证而被勐海县政府依法撤销。勐海县林业局在颁证审查中存在瑕疵，但未违反法定程序，不属于行政违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，李萍认为勐海县林业局违法向第三人颁发了《林业采伐许可证》，第三人依据勐海县林业局下发的《林木采伐许可证》采伐其辛苦培育十年的树木，给其造成重大损失。勐海县政府违法作出复议决定，决定撤销81号《林木采伐许可证》而不予赔偿。故要求勐海县政府、勐海县林业局行政赔偿，因承担行政赔偿责任应当以行使职权违法为前提，李萍要求行政赔偿无事实根据和法律依据，对其请求赔偿的诉讼请求，一审法院判决驳回李萍的赔偿请求。
李萍提起上诉，云南省高级人民法院作出（2017）云行赔终43号行政赔偿判决认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政机关承担行政赔偿责任以行使职权违法为前提。本案中，勐海县林业局作为颁发林木采伐许可证的法定机关，在受理申请后，依据经西定乡帕龙村委会核实同意的李某1、干爬、小车、米某、贾某、朱爬、杨某、余某8人的采伐申请书，西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告，李某1、小车、干爬的农村土地承包经营权证等材料，并经采伐公示后，向李某1、小车、干爬等8人颁发81号《林木采伐许可证》的行为符合法律规定，履行了必要的审查义务，该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被勐海县政府撤销，但撤销的原因系范某、黄某冒用权利人名义申请所为，而非勐海县林业局违法审查所致。故，李萍要求勐海县林业局及勐海县政府连带赔偿其损失120万元的诉请于法无据，一审法院据此判决驳回李萍的赔偿请求并无不当。故该院判决驳回上诉，维持原判。
李萍向本院申请再审称，（一）原审法院认定事实不清，勐海县林业局颁发涉诉林木采伐许可证所依据材料为虚假材料；（二）原审法院适用法律错误，勐海县林业局在无申请人李某1等8人的本人身份证明、授权委托、林权证或土地承包经营权证等情况下颁证，属于在不具备法定条件下的违法颁证行为；（三）勐海县林业局的颁证行为违法应承担赔偿责任，勐海县政府的复议决定错误，应与勐海县林业局承担连带赔偿责任。故请求撤销一、二审判决，依法提审或指令再审本案。
本院经审查认为，本案系李萍向法院请求撤销勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项决定；确认勐海县林业局颁发81号《林木采伐许可证》的行政行为违法的同时，一并提起的本案行政赔偿诉讼。针对案涉采伐许可证行为诉讼，云南省高级人民法院作出（2017）云行终211号行政判决后，李萍不服向本院申请再审。本院在（2018）最高法行申3812号行政裁定书中指出“勐海县林业局在申请人本人未到场，又无申请人本人身份证明及授权委托且林木所有权或使用权证明材料不齐全的情况下，颁发涉诉林木采伐许可，事实不清，证据不足，未依照法定程序尽到审慎合理的审查义务，颁证行为违法。……勐海县林业局在办理涉诉林木采伐许可中未尽到合理审慎审查义务，存在过错，其违法颁证行为与范某提供虚假材料申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李萍财产损失，勐海县林业局应根据其违法行为在损害过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。”同时指令云南省高级人民法院再审本案。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条的规定，勐海县林业局应承担相应赔偿责任。但具体如何承担及承担多少赔偿责任，由云南省高级人民法院再审后进行裁判。
综上，李萍的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、指令云南省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 杨科雄
审判员 李智明
审判员 李德申
二〇一八年十二月二十七日
法官助理 曹 巍
书记员 朱小玲
来源：行政涉法研究
【裁判要点】
当事人房屋所在区域纳入城市规划区范围，其户籍也转为城镇户口，但当时尚没经过依法征收，参照国务院法制办公室、国土资源部联合发布的《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函﹝2005﹞36号）的规定，其房屋所在集体土地性质并未发生改变，仍系集体土地上的房屋，仍需按集体土地征收程序进行征收补偿。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2019）最高法行赔申1267号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李静，女，1976年2月3日出生，回族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省蚌埠市龙子湖区人民政府，住所地安徽省蚌埠市治淮路706号。
法定代表人：马瑞，该区人民政府区长。
再审申请人李静诉蚌埠市龙子湖区人民政府（以下简称区政府）行政赔偿一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行赔终164号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭，对本案进行了审查，本案现已审查终结。
李静申请再审称，1.根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十四条的规定，因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。李静的房屋所在区域在2001年就纳入城市规划区范围，属于城中村，李静的户籍也转为城镇户口，耕地早已被征收完毕，完全脱离农业的生产，故龙子湖区政府应按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿。2.龙子湖区政府在2013年2月发布公告，公布了《滨河花园A地块国有土地上房屋征收补偿方案》。该方案将A地块全部范围内的房屋纳入征收范围。同一地块上性质相同的房屋不能采取不同的标准，故对李静的房屋应按照国有土地上房屋标准进行赔偿。请求撤销原审判决，判令龙子湖区政府对李静的房屋按照国有土地上房屋的补偿标准给予赔偿。
本院经审查认为，李静称其房屋所在区域在2001年就纳入城市规划区范围，李静的户籍也转为城镇户口，但当时尚没经过依法征收，参照国务院法制办公室、国土资源部联合发布的《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函﹝2005﹞36号）的规定，其房屋所在集体土地性质并未发生改变。《滨河花园A地块国有土地上房屋征收补偿方案》中明确规定方案系针对该土地块内国有土地上房屋征收而制定，李静的房屋系集体土地上的房屋，不适用该方案。安徽省人民政府2011年作出征地批复，龙子湖区政府在集体土地征收实施过程中将李静的房屋违法拆除，原审法院参照《蚌埠市市辖区集体土地征收拆迁补偿暂行规定》（蚌政﹝2009﹞2号）、《蚌埠市市辖区集体土地征收拆迁补偿安置规定》（蚌政﹝2013﹞38号）、《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（﹝2016﹞19号）的标准计算赔偿数额，并无不当。
综上，李静的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回李静的再审申请。
审判长 马鸿达
审判员 聂振华
审判员 袁晓磊
二〇一九年十二月三十一日
法官助理 李 慧
书记员 唐晓燕
来源：行政法报
裁判要点
依据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条规定可知村庄规划区内既有建设用地，也有非建设用地，如耕地等。其次，对于乡村规划许可证，《中华人民共和国城乡规划法》第三条第二款规定“在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”第四十一条第一款规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，”第三款规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”同时，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”可见，乡村规划许可证的适用范围为乡、村规划区内的建设用地。
因此，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡镇政府对在乡村规划区内未取得乡村规划许可的行为的处罚权，针对的是在乡村规划区内在建设用地范围内应取得但未取得乡村建设规划许可证的行为。本案中，根据一审查明的事实，案涉建筑占用的土地为农用地，并非建设用地，故不适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和第六十五条。一审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定认定案涉建（构）筑物在建设前没有取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑的认定错误，本院予以纠正。
裁判文书
广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）粤04行终248号
上诉人（一审原告）：程云，女，1970年2月25日出生，汉族，住广东省广州市天河区*************，公民身份号码：440************029。
被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区莲洲镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区*************。
法定代表人：苏跃朋，镇长。
应诉负责人：黎庆华，镇党委委员。
上诉人程云因与被上诉人珠海市斗门区莲洲镇人民政府（以下简称莲洲镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定事实
2005年8月8日，程云与珠海市斗门区莲洲镇二龙村民委员会签订《长山荒地承包合同》，承包长山荒地约30亩用于种、养殖，承包期限从2005年8月8日起至2030年8月8日止。程云从2005年即开始投入建设，2008年已建成工具用房、工人食宿用房、鸡棚和鸭舍，并于2016年、2018年对原有建（构）筑物进行翻建加固。程云的建设行为没有取得相关规划审批手续。
2019年5月23日，原珠海市国土资源局斗门分局印发珠国土斗函〔2019〕475号《关于切实加快2018年度卫片执法图斑整改工作的函》，确认斗门区需落实整改的违法违规用地163宗。在附表《斗门区2018年度卫片执法检查违法图斑明细表》（莲洲镇39宗）第18、19号，载明了莲洲镇二龙村黄卓群（程云配偶）违法违规用地情况：用地时间为2017年3月的鸭舍，占用土地的现状地类为“一般农用地”，具体类型为“未备案设施农用地”，占地面积0.8亩，建议整改措施为“拆除、复绿”；用地时间为2005年8月的工具房，占用土地的现状地类为“一般农用地”，具体类型为“未备案设施农用地”，占地面积0.45亩，建议整改措施为“拆除、复绿或完善有关手续”。
2019年5月27日，莲洲镇政府向程云送达编号：LZZF2019-198《责令（限期）改正违法行为通知书》（以下简称《责改通知》），认为程云未办理乡村规划许可证，在乡、村规划区内建设砖墙铁皮棚、鸭舍等建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令程云在三日内自行拆除。
同日，程云向莲洲镇政府提交《申请撤销自拆处罚令》。
2019年5月31日，莲洲镇政府向程云送达编号：LZZF2019-024《限期拆除违法建（构）筑物催告书》，催告程云在3日内拆除。
2019年6月4日，莲洲镇政府向程云送达编号：LZZF2019-016《行政强制拆除决定书》，决定于2019年6月6日，对程云位于莲洲镇二龙村长山的建筑物、构筑物进行强制拆除。程云应自行将物品和设施搬离，逾期不搬离后果自负。
同日，莲洲镇政府作出〔2019〕第16号《强制拆除公告》，限程云在公告发布之日起3日内自行拆除建（构）筑物。
2019年6月5日，程云向珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）申请行政复议，请求撤销《责改通知》。
2019年6月6日，莲洲镇政府对程云的建筑物实施第一次拆除。
2019年7月24日，原珠海市国土资源局斗门分局印发珠国土斗函〔2019〕789号《关于进一步加快落实2018年度卫片违法图斑整改工作的函》，确认斗门区需落实整改的违法违规用地从163宗增加至174宗。在附表《莲洲镇2018年度卫片执法违法图斑整改进展表》（41宗）第20、21号，黄卓群的违法违规用地情况有以下变更：鸭舍的建议整改措施改为“拆除、清理、复绿”；工具房的占地面积改为0.7亩，建议整改措施改为“拆除、清理、复绿”，落实情况为“已整改”。
2019年7月26日，斗门区政府作出斗府行复字〔2019〕21号《行政复议决定书》，认为《责改通知》违反法定程序，确认其违法。程云于2019年8月5日签收。
2019年8月7日，莲洲镇政府对程云的建筑物实施第二次拆除。两次拆除，共拆除程云的员工餐厅（兼办公用房）、1#鸭棚和鸡棚。
2019年8月14日，林建群出具证人证言，称程政伟告诉他有栋房子即将被拆除，让他帮忙看电线路。2019年6月6日，莲洲镇政府拆除时，他在现场。
2020年4月20日，珠海昱达价格评估有限公司（以下简称昱达公司）作出珠昱评[2020]第200235号《评估报告》，评估程云养殖场内建（构）筑物、附属设施等价值人民币2,147,579元。
莲洲镇政府未对程云农作物、树木等地上附着物实施清理行为。
另查明，程云称在莲洲镇政府实施强拆前已甩卖存栏的鸡、鸭及退回现存的包装箱和养殖饲料。
以上事实,有程云、莲洲镇政府提交的证据及《开庭笔录》《评估报告》等在卷佐证。
程云一审的诉讼请求为：1.确认莲洲镇政府于2019年6月6日和8月7日强制拆除程云承包地上养殖场内鸡、鸭饲养栏舍、工具房、工人用房等临时性建（构）筑物及附属设施和农作物、地上附着物等的具体行政行为违法；2.莲洲镇政府赔偿程云因强拆导致各项损失合计人民币3,076,678元,具体明细如下：（1）员工餐厅(兼办公用房)建造价人民币438,272元；（2）鸭棚建造价人民币279,400元;（3）厨房鸡棚建造价人民币150,985元;（4）沼气池建造价人民币19,000元；（5）蓄水池建造价人民币12,576元；（6）停产停业损失人民币500,250元；（7）员工遣散费人民币32,000元；（8）鸡损失人民币5,000元；（9）家居办公用品人民币22,936元；（10）孵化器1个人民币1,979元;（11）养殖场内防护网人民币38,525元;（12）地上附着物农作物及种植果树、林木损失人民币20,900元；（13）鸡蛋损失人民币400,000元；其他损失项目及金额与评估报告一致。3.本案诉讼费、评估鉴定费用由莲洲镇政府承担。
一审法院判案理由及结果
本案的争议焦点：一是案涉强制拆除行为是否合法；二是关于赔偿项目和赔偿数额的确定。具体评判如下：
一、案涉强制拆除行为程序违法。
（一）案涉建（构）筑物系违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和第六十五条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，取得由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证。如需占用农用地，应当按有关规定办理农用地转用审批手续后，再核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。如果未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，案涉建（构）物位于乡村规划区内,在建设前没有取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑。程云主张，其畜禽舍及附属设施建设属于农业生产所需，不需要审批和规划许可的抗辩于法无据，一审法院不予支持。
（二）案涉强制拆除行为违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十八、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当书面催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人，对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，莲洲镇政府对案涉违法建（构）筑物实施强制拆除，属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。但是，莲洲镇政府于2019年5月27日向程云送达《责改通知》后，便分别于2019年6月6日和8月7日实施强制拆除行为,违反上述法律规定。同时，案涉《责改通知》已被斗府行复字〔2019〕21号《行政复议决定书》确认违法。因此，莲洲镇政府实施案涉强制拆除行为程序违法。
二、关于赔偿项目和赔偿数额的确定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依据本法取得国家赔偿的权利。据此，行政机关违反法律规定强制拆除违法建（构）筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持，只有在确有证据证明其合法权益受到侵害的情形下，原告才能申请行政赔偿。
（一）关于程云请求赔偿的各项损失。
1.关于案涉建（构）筑物损失。案涉建（构）筑物属于违法建筑，不具有合法利益，且案涉建（构）筑物被拆除后，莲洲镇政府将建筑材料放置在原地，可回收利用建筑材料仍然处于程云的控制之下。因此，对该部分损失程云申请按照合法建筑予以赔偿，于法无据，一审法院不予支持。
2.关于案涉建（构）筑物内合法财产的损失。根据证人林建群的证言和程云已签收的拆除相关文书，程云对莲洲镇政府即将要拆除建（构）筑物是知情的，其有充分的时间可以自行拆除、运走物品。结合程云提供的视频资料及双方提供的拆除现场照片，可以看到拆除前，建筑物内的物品已经搬到房屋外的空地上，且已遮盖，得到了合理保存。在实施拆除过程中，程云的亲属及员工均在拆除现场，建筑物内物品已经搬空。因此，程云主张莲洲镇政府应赔偿已拆除建筑物内的家居办公用品、物品（纸箱、彩箱）等损失的诉讼请求不成立。
3.关于家禽及鸡蛋、鸭蛋等甩卖的损失。该部分损失属间接损失，不属于国家赔偿的范围。
4.关于停产停业和员工遣散费损失。该部分损失亦属间接损失，不属于国家赔偿的范围。
5.关于农作物、果树及其他地上附着物因无人打理产生的收益损失。该部分损失同样属间接损失，不属于国家赔偿的范围。
6.关于被压断的6棵4年树龄黄花梨树、牛大力及粉葛的损失。根据程云、莲洲镇政府双方提供的证据，尤其是现场拆除视频及照片，均无法证实案涉鸡棚周围有种植该树木,且莲洲镇政府并未针对苗木实施强制清理行为。因此，程云该部分赔偿请求不成立。
7.关于鸡的损失赔偿问题。程云称在莲洲镇政府实施强拆行为前已经将鸡只甩卖，现又主张莲洲镇政府赔偿在强制清拆过程中压死或卡死其鸡只的损失，且程云并未能提供相应证据证明其主张，一审法院依法不予支持。
程云请求确认莲洲镇政府于2019年6月6日、8月7日强制拆除其养殖场内鸡鸭饲养栏舍、工具房、工人用房等临时建（构）筑物及附属设施的行为违法，于法有据，一审法院予以支持。程云各项赔偿请求理据不足，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认莲洲镇政府于2019年6月6日、8月7日强制拆除程云养殖场内鸡鸭饲养栏舍、工具房、工人用房等临时建（构）筑物及附属设施的行为违法；驳回程云的赔偿请求，同时一审案件受理费人民币50元，由莲洲镇政府负担，评估费人民币17,400元，由程云负担。
当事人二审诉辩主张
上诉人程云的二审诉求为：1.确认莲洲镇政府于2019年6月6日和8月7日的强制拆除行为违法；2.依法改判，支持上诉人请求行政赔偿的诉讼请求，被上诉人承担本案的诉讼费；3.审查并确认被上诉人莲洲镇政府一审举证的《斗门区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《莲洲镇畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《关于2018年莲洲镇畜禽养殖场自行清拆和搬迁的通知书》等规范性文件违法。
具体理由如下：被上诉人的具体行政强制没有依法定程序，错误将上诉人合法承包建设的养殖场认定为“违法建筑”，主要法律依据不足，“认定违法建筑决定”适用法律、法规错误的，滥用职权，明显违法。因为被上诉人的违法行政行为导致上诉人的养殖场直接经济损失3076678元，其中经一审法院摇珠选定鉴定机构出具的《评估报告》直接损失额2147579元，部分因证据灭失导致的评估差额439759元+其他未评估的养殖场生活必需品及农作物等的实际损失489340元。
一审法院未按照法定程序全面客观地审查、核实证据，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和第六十五条认定上诉人设施农用地上养殖场建设违法，事实认定错误，适用法律错误。被上诉人认为上诉人建造的建筑物要合法均需要经过审批、备案，即设施农用地的使用需经过相关行政机关的同意。但是，上诉人养殖场建设于2005年，相关的规定最早出台的时间是2007年，并无溯及既往的效力，以此来认定程云的建造的建筑物不合法缺乏合理性。关于养殖场是否属于违法建筑的认定，不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关用地手续，也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。上诉人经农村集体经济组织同意后签约承包荒地，明确约定可以种、养殖，有法律服务站见证合法，建设养殖场初期和2016年扩建时有向村、镇报告，区、镇政府当时未指出有违法行为或整改建议，否则怎能动工建设，如果养殖户基于对政府的信赖，兴建养殖场满足养殖产业发展的需要，那么仅以养殖场在用地手续上存在一定问题而认定其属于违法建筑，不具有合理性。
上诉人的养殖场合法、合规。程云于2016年完成养殖场扩建，扩建完全符合国土资源部、农业部的国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的政策要求“兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续”；“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”。设施农用地上建设临建（构）物禽畜舍等农用设施不需要报建或报规划项目。荒山地建设养殖场不适用《中华人民共和国城乡规划法》。本案被上诉人所举证的莲洲镇政府文件严重背离《广东省生猪生产发展总体规划和区域布局（2018-2020年）》广东省生猪生产发展总体规划和区域布局（2018-2020年）文件精神。
根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等法律规定上诉人没有违法行为。养殖场内禽畜卫生防疫证件不齐属于整改事项，不应当因此强拆养殖场的合法建（构）筑物。上诉人承包荒山地是响应国家和政府号召，支持乡村农业发展建设；上诉人扩建养殖场也是得到斗门区政府和莲洲镇政府多次鼓励与支持的，多年来不断加大投资建设养殖场，完全是信赖国家政策导向。以“保护农田或保护环境”为由，借“限养区”或“禁养区”红线，将开垦、改良的荒地上养殖场并入城乡规划范围，将设施农用地套用城乡建设规划审批，严重伤害老百姓合法利益。被上诉人以莲洲镇政府文件为依据认定程云养殖场建设违法，缺少县级以上人民政府“认定违法建筑决定书”，显属越权。
上诉人的养殖场建设符合《中华人民共和国畜牧法》和国土资源部、农业部规章和规范性文件，也符合国土资源部和农业部联合发文《关于转发<关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知>通知》规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则。
上诉人投资兴建的养猪、养鸡、养鸭场建筑物按当时的规定并不违法，按现今的法律、法规也不违法。涉案违法强制拆除行为造成了程云养殖场的直接物质损失，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”，依法应当予以赔偿。
被上诉人以“卫拍图斑”即决定上诉人养殖场临建（构）筑物违法，越权选择性行政、缺乏证据、没有法律依据。上诉人请求审查并确认莲洲镇政府制定的相关规范性文件违法，同时规范行政机关制定规范性文件的行为，维护政府的执行力和公信力。其擅自逾越国家部、委相关文件精神，一审判决违背最高法“关于养殖场是否属于违法建筑的认定”的判例精神，参见行政裁定书（2019）最高法行申4750号，上诉人不服一审判决。
被上诉人莲洲镇政府答辩称：一、上诉人第一项上诉请求与一审的诉讼请求一致，一审法院已经判决支持其部分诉求内容，上诉属于重复，浪费司法资源。上诉人主张其有农作物和地上附着物被莲洲镇政府拆除或者破坏，但是莲洲镇政府并未拆除，上诉人也没有证据证明，故一审对于此的认定是正确的，应该维持。
二、上诉人提出的第三项上诉请求并未在一审时提出，二审法院应不予审理。上诉人提出的第三项上诉请求，要求确认有关文件违法，未在一审时提出，二审不应审理。此外，《斗门区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》并非莲洲镇政府做出，而是斗门区政府办公室，《莲洲镇畜禽禁养区养殖场清理工作方案》和《关于2018年莲洲镇畜禽养殖场自行清拆和搬迁的通知书》的做出机关也不是莲洲镇政府，而是莲洲镇畜牧兽医站。
三、上诉人主张赔偿款项没有事实与法律依据，应当驳回。其一，案涉的上诉人的建筑物或构筑物未办理乡村规划许可证，属于违法建筑，已经违反《中华人民共和国城乡规划法》，莲洲镇政府有权实施拆除行为，上诉人不应当得到赔偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，莲洲镇政府有权实施拆除行为。上诉人未办理乡村规划许可证，在乡村规划区内建设砖墙铁皮棚房、鸭舍等建（构）筑物，未办理任何法定手续，属于违法使用土地，已经违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只有合法权益受损才能够得到赔偿，上诉人的非法权益不能获得赔偿。其二，上诉人违规开办养殖场，违反相关法律法规，已经获取巨大非法利益，再获取赔偿导致不公平。根据关于珠海市斗门区畜禽养殖禁养区、限养区和适养区区划的通告（珠斗府函[2018]17号）及其附件，斗门区范围内不再设置适养区，只存在禁养区和限养区，禁养区绝对不能养殖，限养区的养殖需要复核、执行环评制度、完善污染治理设施、办理《动物防疫合格证》等手续。所以，上诉人的养殖是违法的。《动物防疫条件审查办法》第二条规定动物饲养场、养殖小区、动物隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所应当符合本办法规定的动物防疫条件，并取得《动物防疫条件合格证》，第5-9条还详细规定了饲养场、养殖小区动物防疫条件。上诉人的养殖场未取得合格证，其从未申请过合格证。另外上诉人的养殖场不符合《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定的条件。一审时，上诉人列举其损失，包含利润，实际是自认其在经营期间可能获取了巨大的非法利益。二审法院裁判时也请考虑上诉人再获取赔偿会导致不公平。其三，上诉人欺瞒养殖情况，拒绝申报和签订补偿协议，私自扩大规模，获取非法利益，应当就所称损失自行承担责任。2018年3月，莲洲镇政府提前开始摸底、登记，但是上诉人及其丈夫黄卓群向莲洲镇政府隐瞒其存在养殖的事实，并拒绝有关工作人员入内调查登记，有关工作人员去到现场均被拒之门外。2018年6月、7月，上诉人及其丈夫知晓莲洲镇政府实施清理的工作方案，却隐瞒事实，欺骗工作人员，偷偷养殖，甚至扩大规模。2019年，斗门区政府发布关于2018年度卫片执法图斑整改工作的文件，莲洲镇政府工作人员达到现场，发现上诉人不仅在继续养殖而且扩大了养殖规模。此后莲洲镇政府工作人员又多次上门、电话、短信告知其自行清拆、搬迁，并告知如果愿意搬迁，可以帮忙申请补贴。但是上诉人本人以在广州不在养殖场为由，拒绝与工作人员见面，养殖场也拒绝有关工作人员入内调查登记。所以，上诉人明知违法养殖却继续养殖并增加投入，获取非法利益，其应当就所称损失自行承担责任。其四，上诉人的证据无法证明其合法的直接财产损失数额。虽然上诉人申请进行了鉴定，并有报告，但是该报告并不能证明其损失大小和范围，更不能证明损失是合法的。就鉴定报告的问题，莲洲镇政府已经在一审时提交多份书面意见，以有关书面意见为准。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项规定的赔偿范围只是直接损失，对于上诉人主张的停工停产等间接损失不应进行赔偿。上诉人自行处理养殖物，自行变卖，莲洲镇政府并未处理。上诉人违法在先，已经自行获得了补偿，不应再向莲洲镇政府主张赔偿。
二审查明的事实
原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审判案理由及结果
根据全面审查原则，本案的审查重点在于：一是除行政程序外，强制拆除行为在行政职权、主要证据、法律适用方面是否合法；二是强制拆除造成的损失是否属于上诉人的合法利益。
一、关于强制拆除行为是否合法
本院认为，一审法院确认被上诉人实施强制拆除程序违法，对该认定双方均无异议。本院经审查，予以认可。本院认为，被上诉人以未取得乡村规划许可为由，认定案涉建筑为违法建设并强制拆除，超越法定职权、没有法律依据，应确认违法。理由在于，只有在乡村规划区的建设用地范围内进行建设，才需要取得乡村规划许可。
首先，对于土地利用性质类别，我国土地GB/T21010—2007《土地利用现状分类》将土地分为建设土地、农用地和未利用地。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条规定可知村庄规划区内既有建设用地，也有非建设用地，如耕地等。其次，对于乡村规划许可证，《中华人民共和国城乡规划法》第三条第二款规定“在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”第四十一条第一款规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，”第三款规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”同时，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”可见，乡村规划许可证的适用范围为乡、村规划区内的建设用地。
因此，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡镇政府对在乡村规划区内未取得乡村规划许可的行为的处罚权，针对的是在乡村规划区内在建设用地范围内应取得但未取得乡村建设规划许可证的行为。本案中，根据一审查明的事实，案涉建筑占用的土地为农用地，并非建设用地，故不适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和第六十五条。一审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定认定案涉建（构）筑物在建设前没有取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑的认定错误，本院予以纠正。
二、强制拆除造成的损失是否属于上诉人的合法利益
上诉人诉请的赔偿请求包括两大部分：一是强拆过程中的财物损失，包括室内物品损失、被压死的鸡只、被压断的果木损失等；二是养殖场被强制拆除的损失，包括建筑物及构筑物成本损失、停产停业造成的乌骨鸡和鸡蛋收益损失、员工遣散费、果树收益损失等。
（一）关于强拆过程中的财物损失
1.案涉建（构）筑物内合法财产的损失。根据评估报告，有关损失金额为：家居用品办公用品26412元，损毁纸箱损失5000元、剩余纸箱处理损失2300元，损毁彩箱损失2200元、剩余彩箱处理损失2270元，碎料机2000元，拌料机1000元，共41182元。本院认为，鉴于被上诉人违法采取行政强制措施，且未提供证据证明其在实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，上述损失应由被上诉人赔偿。另外，上诉人主张还应赔偿评估报告中未评估的家居办公用品共22936元、全自动小型家用孵化器1台19**元。鉴于被毁物品为上诉人自列清单，没有其他相关证据予以佐证，无法证明其所称损失，对这两项损失赔偿请求不予支持。
2.地上农作物和果树的损失。根据评估报告，有关损失金额为：牛大力及粉葛4500元，同样基于强制拆除行为的违法性，对这一损失被上诉人应予赔偿。另外，上诉人主张还应赔偿被压断的6棵4年树龄黄花梨树损失共5000元。根据程云、莲洲镇政府双方提供的证据，尤其是现场拆除照片，无法证实案涉鸡棚周围有种植该树木，对这一赔偿请求不予支持。
7.压死或卡死鸡的损失。上诉人主张赔偿在强拆过程压死或卡死50只鸡的损失5000元。鉴于上诉人称在莲洲镇政府实施强拆行为前已经将鸡只甩卖，现又主张莲洲镇政府赔偿在强制清拆过程中压死或卡死其鸡只的损失，且未能提供相应证据证明其主张，对这一赔偿请求不予支持。
（二）关于养殖场被强制拆除的损失
虽然被上诉人的强制拆除行为被确认违法，但应否赔偿，取决于开办养殖场是否属于上诉人的合法利益，这涉及上诉人的养殖场位于禁养区还是限养区、对使用的设施农用地是否按规定办理了相关手续。首先，禁养区、限养区的养殖场处置政策不同。根据《关于珠海市斗门区畜禽养殖禁养区、限养区和适养区区划的通告》（珠斗府函[2018]17号文），禁养区内已建的畜禽养殖场由辖区政府责令限期关闭或搬迁；限养区已存在的畜禽养殖场要进行依法复核，严格执行环境影响评价制度，完善畜禽养殖污染物治理设施，办理《动物防疫合格证》。本案中，被上诉人将上诉人的养殖场作为禁养区内的养殖户予以清理。在二审庭审中，被上诉人主张依据《关于珠海市斗门区畜禽养殖禁养区、限养区和适养区区划的通告》（珠斗府函[2018]17号文），“螺洲溪、荷麻溪、赤粉水道、横坑水道和涝涝溪禁养区面积共7.96平方千米”，“其范围为河流两边陆域100米为禁养区”，上诉人的养殖场位于涝涝溪河旁，属于禁养区，但从其提供的卫片图片无法判断上诉人的养殖场位于涝涝溪河两边陆域100米内。而被上诉人在斗门区行政答复中又主张上诉人的养殖场位于基本农田，属于禁养区。因此，根据现有证据，上诉人的养殖场是位于禁养区还是限养区尚不明确。其次，案涉建筑占用的为设施农用地，且实际用途为养殖，虽然无需办理乡村规划建设许可证，但根据设施农用地管理规定，应办理相关备案手续，而被上诉人在作出行政处罚前未就涉案建筑是否履行了设施农用地有关备案手续进行调查核实。
对此，如果认定上诉人的养殖场位于禁养区，且其开办不符合环保或动物防疫等法律规定，应根据《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规予以关闭；如养殖场是合法开办，在作出关闭决定的同时，应当赔偿养殖场被强制拆除的损失。如果认定上诉人的养殖场位于限养区，应根据限养区的政策以及设施农用地管理规定等进行复核，如不能继续开办，应予以关闭；如能够继续开办，则应当赔偿养殖场被强制拆除的损失。而对上诉人的养殖场位于禁养区还是限养区、所使用的设施农用地是否按规定办理了相关手续、能否继续开办等，不宜由法院直接作出认定。因此，对上诉人的养殖场是否合法开办并进而判断被上诉人是否应当承担赔偿责任，需要有关行政机关通过相应的行政行为予以认定。
此外，上诉人在二审中要求审查并确认《斗门区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《莲洲镇畜禽禁养区养殖场清理工作方案》、《关于2018年莲洲镇畜禽养殖场自行清拆和搬迁的通知书》等规范性文件违法。鉴于该项诉讼请求不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”的规定，本院不予审查。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条第二项、三、四项、第七十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初351行政判决；
二、确认珠海市斗门区莲洲镇人民政府于2019年6月6日、8月7日强制拆除上诉人程云养殖场内鸡鸭饲养栏舍、工具房、工人用房等临时建（构）筑物及附属设施的行为违法；
三、珠海市斗门区莲洲镇人民政府在本判决生效之日起一个月内赔偿上诉人程云家居用品办公用品26412元，损毁纸箱损失5000元、剩余纸箱处理损失2300元，损毁彩箱损失2200元、剩余彩箱处理损失2270元，碎料机2000元，拌料机1000元，共41182元；
四、责令珠海市斗门区莲洲镇人民政府会同有关行政机关在本判决生效之日起90日内核实涉案养殖场位于禁养区还是限养区、是否合法开办，并对强制拆除涉案建筑物及附属设施损失（包括建筑物及构筑物成本损失、停产停业造成的乌骨鸡和鸡蛋收益损失、员工遣散费、果树收益损失等）的赔偿作出处理；
五、驳回上诉人程云的其他诉讼请求。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人珠海市斗门区莲洲镇人民政府负担，评估费人民币17，400元，由上诉人程云负担7400元，被上诉人珠海市斗门区莲洲镇人民政府负担10,000元。
本判决为终审判决。
审判长 王智斌
审判员 陈 伟
审判员 黄莎莎
二〇二〇年十二月二十三日
书记员 雷 晨
来源：行政诉讼与行政合规研究
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文章来源参考：【头条】农村土地在什么情况下征收才合法？拆迁补偿几百块一平米合适吗？，
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