更新时间:2025-05-09 12:30 发布:2024-09-23 16:39 文章来源：北京圣运律师事务所
对补偿决定不服，起诉后，法院撤销了征收方作出的房屋征收补偿决定。征收方上诉称，其作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据充分，而且，其作出房屋征收补偿决定完全是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的程序来进行的，未损害原告的合法利益。下面北京圣运律师就与大家一起来看看这则案例：
2017年，征收方作出棚户区改造房屋征收决定的公告，并于同日在征收区域内公告张贴，一同公告的还有房屋征收办公室制定的棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案。此次棚改范围中也包括刘先生的房屋。
同年，房屋征收办公室发布了评估咨询机构选择征求意见结果公告，并发布了棚户区改造房屋价值评估的通知，之后评估公司对刘先生的房屋进行了评估，同时向刘先生送达了分户评估报告。
但是因评估不合理，拆迁补偿偏低，刘先生并没有与征收方就补偿事宜达成一致。后因征收方急于完成征收工作，对刘先生作出房屋征收补偿决定，刘先生不服该补偿决定向人民法院提起了诉讼，请求撤销该补偿决定。最终，一审法院判决撤销征收方作出的房屋征收补偿决定。
一审法院认为，征收方于2017年7月31日确定了评估机构，但是却在同年9月才发出棚户区改造房屋价值评估的通知，而且，征收方没有向刘先生告知申请复核评估和申请专家委员会鉴定的权利，对于刘先生提出的异议没有进行处理，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销征收方于2018年6月8日对刘先生作出的《房屋征收补偿决定》。
征收方上诉称，其作出的房屋征收补偿决定是完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的进行的，其作出的房屋征收补偿决定程序合法，而且，在给刘先生送达评估报告时，还特别告知了刘先生申请鉴定的权利，因此，请求撤销一审判决。
二审法院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
二审法院认为，虽然征收方辩称，其是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施的案涉房屋征收，但是其在具体实施过程中却未按照上述《条例》规定，由于补偿决定中有关房屋评估部分是重要的依据，但因征收方在评估时存在程序上的违法，所以，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
针对本案，北京圣运律师认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”刘先生对房屋价值有异议时，征收方并没有告知其复核及鉴定的权利，那么显然评估程序上存在违法。
由于房屋征收细节较多，很容易使征收方钻空子，所以，在房屋征收过程中，如果遇到评估不合理或是颠倒的征收程序，一定要及时的咨询专业律师。
【裁判要旨】
根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行，努力最大程度以最小成本修复被损害的社会法律关系。在依法实施强制拆除行为时，亦应尊重当事人合法的财产权利，并负有对合法财产承担清点登记、妥善保管、移交之义务，否则即应承担相应的赔偿责任。政府部门对涉案养殖池实施填埋时负有捕捞的义务，且应尊重海参养殖的捕捞周期，确定合理的强制执行时间。
从权属来源来看，涉案养殖户并非无理由强占涉案区域从事海参养殖。从养殖行为来看，政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，至涉案环保督政之前，无行政机关基于涉案养殖池在自然保护区缓冲区范围内的原因而对养殖户进行过任何告知和查处。基于此，涉案养殖户在该区域养殖海参可视为基于对行政机关具有合理的信赖利益。该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”范畴，应予保护。政府对涉案养殖池实施填埋时未对池中海参实施捕捞，给海参养殖户的合法财产造成损害。涉案行政赔偿以养殖户自行捕捞不存在海参损失为原则。
【裁判文书】
山东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2021）鲁行终138号
上诉人（原审原告）李涛，男，1983年12月17日出生，汉族，住山东省龙口市。
委托代理人张永芳，北京市汇融（东营）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会，住所地山东省东营市东营区沂河路258号。
法定代表人苟宏水，局长。
委托代理人张玉田、高翔，均系北京市中伦（青岛）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）东营市垦利区人民政府，住所地山东省东营市垦利区胜兴路16号。
法定代表人马保文，区长。
委托代理人张玉田、高翔，均系北京市中伦（青岛）律师事务所律师。
李涛诉山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会（以下简称黄三角管委会）、东营市垦利区人民政府（以下简称垦利区政府）行政赔偿一案，三方均不服东营市中级人民法院于2020年11月5日作出的（2019）鲁05行初29号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年6月3日，韩玉华与时为黄河口镇政府下设临时机构的黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订了《大汶流海铺转让协议》，取得东营市垦利区××镇大汶流海埔收购站场地约2000亩海埔的经营管理权。原告李涛于2014年12月1日通过转包韩玉华的部分养殖场地开始在涉案区域内从事海参养殖。
2017年12月，中央环保督察组在东营市督查期间，涉案养殖区域被列为整改清单，要求停止养殖行为，恢复生态。2018年3月23日，黄河口镇政府到涉案养殖区域向养殖户告知退出养殖，并就补偿事宜与韩玉华及养殖户进行了协商，但未达成一致意见。2018年5月30日，黄三角管委会根据东营市人民政府的交办意见，经初步调查，认为韩玉华在山东黄河三角洲国家级自然保护区缓冲区垦东海堤以东、垦东海堤17号闸大嘴沟以北区域建设大面积渔业生产设施，进行渔业生产，违反了《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》的规定，遂立案调查。黄三角管委会分别于2018年6月28日、7月19日作出《限期改正通知书》《行政强制代履行决定书》。7月20日，黄三角管委会委托垦利区政府对韩玉华占有使用的涉案湿地代为恢复原状。垦利区政府接受委托后，先后向韩玉华及各养殖户送达了现场勘验通知书、代履行催告书等法律文书。
2018年10月，黄河口镇政府作为申请人，以韩玉华为被申请人向东营仲裁委员会申请仲裁裁决。2019年1月3日，东营仲裁委员会以涉案区域属山东黄河三角洲国家级自然保护区的范围，韩玉华与黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订《大汶流海埔转让协议》违反法律的强制性规定为由，确认该协议无效。
2018年12月25日，韩玉华以黄三角管委会为被告向人民法院提起行政诉讼，请求撤销《限期改正通知书》《行政强制代履行决定书》。东营市垦利区人民法院于2019年5月14日作出（2019）鲁0505行初3号行政判决，以黄三角管委会作出的《限期改正通知书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序为由，判决驳回原告韩玉华的诉讼请求，该判决已经发生法律效力。对于黄三角管委会作出的行政强制代履行决定，东营市垦利区人民法院以黄三角管委会作出的《行政强制代履行决定书》程序违法为由，判决确认违法。黄三角管委会不服，提起上诉，原审法院于2019年11月12日作出（2019）鲁05行终82号行政判决，维持了一审判决。
2019年1月10日，垦利区政府组织人员对涉案养殖区域的海堤、码头、房屋等设施进行了拆除，对养殖池进行了填埋。根据垦利区政府制作的视频资料，实施拆除时，对于养殖户看护房内的物品、相关设施设备等进行了清点登记，但对于养殖池内的养殖物未实施捕捞，亦无相关视频资料对养殖池实施放水、填埋时养殖池内养殖物的状况进行记录。
李涛在提起本案行政赔偿诉讼时，其与韩玉华、韩玉良、杜印等十人作为原告，以二被告作为被告，一并提起请求确认行政强制拆除行为违法诉讼，原审法院经审理于2020年1月6日作出（2019）鲁05行初31号行政判决，以两被告实施的行政强制行为程序违法为由，确认两被告实施的强制拆除行为违法。两被告不服，向山东省高级人民法院提出上诉，山东省高级人民法院于2019年8月18日作出（2020）鲁行终731号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。即，涉案的强制拆除行为已经生效判决确认违法。
关于双方争议的两被告在实施强制拆除之前，是否对现场进行过勘验及评估的事实。垦利区政府主张，其于2018年7月组织执法人员、评估专家到涉案区域进行现场勘查，遭遇了养殖户的强硬阻拦，导致未能勘查评估。对此，被告垦利区政府提供了视频资料，该视频资料能够证明其主张的上述事实。同时视频资料也反映了养殖户阻拦的理由是：1.之前已经进行过一次勘查；2.海参处在夏眠期，不宜打扰。原告主张，被告已经对养殖区域组织过评估并要求被告向法庭提供评估的资料，原告就其主张向法庭提供了黄河口镇政府向韩玉华出具的《关于限期撤离补助评估价格进行答疑的通知》，该通知载明：经过专业评估公司对所涉池塘及附属物的勘查评估，已测算出评估价格，并要求韩玉华于2018年12月3日之前到指挥部就养殖项目评估答疑。据此能够认定，被告在实施涉案区域强制拆除之前，已经进行了评估，但被告拒绝向法庭提交相关评估资料，并对该事实予以否认。
关于双方争议的涉案养殖池拆除时，池内是否存有海参的问题。被告主张，被告在拆除之前已经给养殖户留出了两个捕捞期，原告应当利用这两个捕捞期自行将海参捕捞完毕。同时2018年夏季高温，辽宁、山东等地海参养殖几乎颗粒未收，因此，至2019年1月被告实施拆除时，海参池内已经没有海参。对此，被告未能提供拆除时养殖池内养殖物状况的相关证据予以证明。原告主张，被告实施拆除是在2019年1月，并非正常捕捞期（海参捕捞期春季4月-5月；秋季10月末到12月初），当时池内尚有大量海参。关于海参度夏的问题，因原告承包的海参池临近大海，与海水相通，原告从设施设备及技术上解决了海参度夏问题，原告养殖的海参未受天气影响。原告提交了一段视频，原告称该视频拍摄于拆除期间，视频显示，被填埋的池内存有较多海参。被告对该视频证据的真实性不予认可。该视频因为是晚上拍摄，周围缺乏参照物，不足以确定是否涉案拆除现场，亦无法达到其证明目的。
原审法院根据各方当事人对检材的质证情况，结合案情，确定评估事项为：2019年1月10日实施拆除时损失海参的市场价值。并要求评估机构在进行评估时综合考虑以下因素：第一，2018年3月23日（该时间是黄河口镇政府第一次向养殖户发出退出养殖通知的时间）之后投入的海参苗，不属于评估范围；第二，对于养殖户在捕捞期正常捕捞的海参量应在评估价值中扣除；第三，考虑天气等因素对海参产量的影响；第四、对于养殖户自行捕捞海参需支出的合理捕捞费用应在评估价值中扣除。
原审法院委托山东泰衡正秉价格评估咨询有限公司（以下简称泰衡评估公司）对本案评估事项作出评估。2020年8月7日，收到该评估公司作出的《价格评估报告》。原审法院就该报告中相关数据的合理性征询了东营市海洋和渔业局专业人员的意见，专业人员在研究了评估报告后，认为如果不考虑天气因素的影响，该评估报告中对“存活率（70%）”、“存量海参的密度值（1163只/亩）”及“市场收购单价（125元/千克）”评估数值的确定均是合理的。
2020年8月28日，原审法院组织各方当事人对评估报告进行质证，并通知泰衡评估公司派员出庭，该公司派出负责本案评估的鉴定人员李树斌到庭，接受了各方当事人的质询。
泰衡评估公司作出［泰衡评字（2020）139号］《价格评估报告》评估意见:本案所涉及的养殖海域位于东营市垦利区××镇大汶流海埔，养殖水域面积856.54亩，用途为池塘海参养殖。李涛因行政强制行为而损失的海参市场价值在价格评估基准日的货币金额为1145.8万元。评估报告载明：1.评估报告中投苗数量是综合考虑养殖目的不同计算投苗数量，参照《刺身养殖规范》的规定和市场调查结果，加权平均计算投苗基准数量；2.根据对涉案区域周边市场调查结果，海参养殖户有根据海参生长情况对养殖池内海参苗进行销售的习惯，一般情况下销售的海参比例苗不会影响商品海参产量及养殖密度；3.按每个年度可捕捞海参，亩出产300-500斤，按商品参每只100克计算，商品参每亩可捕捞数量在2000只左右；4.本次报告未考虑因水温原因导致的海参死亡比率；5.根据市场调查结果，2018年春秋两季海参价格波动较大，海参收购价在每千克90-160元范围区间，本次评估取中间值125元作为评估基准价；6.海参捕捞费用采用市场调查结果平均值每千克10元作为评估基准价。
根据垦利区政府提供的东营市现代渔业示范区管委会于2018年8月制作的《现代渔业示范区海参高温受灾情况报告》，2018年7月份以来，全国范围持续高温天气，辽宁、河北、山东等地海参池塘养殖遭受“毁灭性”高温灾害，山东地区的受灾范围达70%以上，潍坊、青岛、烟台、日照、威海、东营等地产量损失在30%-80%不等。
另查明：黄河口镇政府针对养殖户2018年7月30日到垦利区信访局上访要求进行合理赔偿问题，向养殖户出具了《关于黄河口镇房大明等反映垦利区17号防潮闸海参池拆除及补偿问题处理意见书》，意见书载明：黄河口镇政府与韩玉华就补偿问题进行过协商，如果韩玉华按期清理养殖设施和养殖物，恢复生态原貌，黄河口镇政府将给予适当补助（按水面面积7500元/亩给以补助，包含开发费和养殖物清理后的损失等。）但韩玉华及养殖户每亩要求赔偿3万-5万元，差距悬殊，无法达成一致。
原审法院认为：本案争议焦点为原告是否具备本案原告主体资格；垦利区政府是否本案适格被告；原告主张的损失应否予以赔偿；赔偿的范围如何确定。
第一，关于原告是否具备本案原告主体资格问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告在涉案区域从事海参养殖，垦利区政府在实施强制拆除前，亦向原告送达了行政强制执行代履行现场勘验通知书及代履行催告书。两被告针对原告养殖海参的海参池实施的行政强制行为，可能对原告的合法财产权益造成损害，原告以此为由提起本案行政赔偿诉讼，具备本案原告主体资格。在原告等十人提起的确认行政强制拆除行为违法一案中，亦对原告的主体资格予以确认。因此，对二被告关于原告不具备本案诉讼主体资格的主张，不予支持。
第二，关于垦利区政府是否本案适格被告问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，黄三角管委会作出行政强制代履行决定后，委托垦利区政府具体实施。而垦利区政府实施本案行政强制行为，既是接受黄三角管委会委托实施的行为，亦是为了完成其辖区内环保督政整改任务的需要。黄三角管委会作为委托方及职能部门、垦利区政府作为具体实施者，应是本案适格的共同被告。对垦利区政府主张其被告主体不适格的主张，不予支持。
第三，关于原告主张的损失应否予以赔偿的问题。根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行，努力最大程度以最小成本修复被损害的社会法律关系。在依法实施强制拆除行为时，亦应尊重当事人合法的财产权利，并负有对合法财产承担清点登记、妥善保管、移交之义务，否则即应承担相应的赔偿责任。本案两被告应当承担赔偿责任，理由如下：1.山东省高级人民法院的生效判决已经确认涉案行政强制执行行为违法。依照《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，该违法行为如果给原告合法财产权益造成损害的，两被告应承担国家赔偿责任。2.二被告实施本案的行政执法行为，应体现出以人为本，尊重群众主体地位的制度价值。涉案区域是否属自然保护区缓冲区，周围并未设置相关界标界址，原告自2014年以来在涉案区域从事海参养殖，至本次行政执法之前，并无行政机关基于涉案养殖池在自然保护区范围内的原因而对养殖户进行过任何告知和查处。海参生长周期一般是三到五年，如果为了最大程度减小拆除海参池给养殖户造成的财产损失，应当尊重海参生长规律，制定相对长远的拆除计划，从而让养殖户有序退出养殖。3.二被告对涉案养殖池实施填埋时负有捕捞的义务，且应尊重海参养殖的捕捞周期，确定合理的强制执行时间。二被告对涉案养殖池实施强制填埋的时间是2019年1月，正值海参冬眠期，并不利于捕捞，而二被告也未进行捕捞。其主张实施填埋时养殖池内没有海参，但未能提供其进行放水、填埋时，记录养殖池内养殖物状况的视频或图片证据，对其该项主张，不应予以支持。海参属原告的合法财产，两被告应对该强拆行为给原告造成的合法财产损害，承担赔偿责任。
第四，关于赔偿范围如何确定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第二款规定：对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。本案中，双方当事人均不能举证证明实施拆除时养殖池内海参存量的情况，原告自行委托评估的评估意见，因存在确定评估时点、评估项目等不合理等原因，不能作为有效证据。在原告向原审法院提出评估申请后，原审法院依法确定了实施拆除时损失海参的市场价值作为评估事项。评估机构在作出评估意见时，综合考虑了海参养殖特点、捕捞期内正常捕捞量、海参的成活率、养殖户自行捕捞支出的捕捞费用等因素。因评估报告明确未考虑水温原因导致的海参死亡比率，根据被告垦利区政府提供的证据，能够证明由于2018年夏季的持续高温天气，对东营市的海参养殖业造成重创。结合评估机构市场调查的情况（有的养殖户受高温影响颗粒未收，有的没有受到影响），及被告提供的《现代渔业示范区海参高温受灾情况报告》中关于2018年夏季东营市海参损失的情况（30%-80%），酌情确定原告2018年养殖海参的损失比率为50%，即赔偿数额为评估数额1145.8万元的基础上扣减一半，扣减后李涛损失海参的价值为572.9万元。原审法院依法认定强制拆除时，原告养殖池内合理的海参存量价值为572.9万元。二被告主张实施强制拆除前二被告已多次通知养殖户退出养殖、并为其留出了两个捕捞期，应认定养殖池内的海参已经全部捕捞。经审查，二被告实施强制拆除时，韩玉华及养殖户与政府未就涉案补偿事宜达成一致意见，且已经通过对黄三角管委会作出的限期改正通知、行政强制代履行决定提起诉讼等法律渠道维护其权益，两被告的拆除行为发生在诉讼过程中。同时，不管养殖户是否配合退出养殖，行政机关在实施强制行为时均应做到及时固定证据、并最大限度降低相对人财产损失。二被告在未提交拆除时养殖池内海参存量的有效证据及未进行捕捞的情形下，不能当然认定实施拆除时池内已经没有海参。对其该项主张，不予支持。
关于原告主张应支付按银行同期同类贷款利率计算的利息损失问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项、第七项的规定：应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。国家赔偿系法定赔偿，对于支付利息的情形，限于上述第七项规定的罚款、罚金、存款、汇款等项目，本案属第四项规定的赔偿金范畴，不属国家赔偿法规定的支付利息的范围。对于原告对利息损失的主张，不予支持。
综上，经原审法院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决：一、两被告于本判决生效之日起二个月内共同赔偿原告海参损失费人民币5729000元；二、本案评估费70000元由两被告共同承担；三、驳回原告其他诉讼请求。
上诉人李涛不服原审法院判决提起上诉，请求：⒈依法撤销原审法院判决第一项;⒉改判黄三角管委会及垦利区政府于本判决生效之日起十日内共同赔偿李涛海参损失费人民币1145.8万元及利息损失（自2019年8月19日至赔偿完毕止，以1145.8万元为基数按全国银行同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。主要理由如下：⒈原审法院对《价格评估报告》评估结论数额以考虑天气影响因素为由减半确定50%的赔偿比例，没有任何法律依据。评估机构不是因为漏掉天气因素，而是综合各方面情况决定评估结果不考虑天气因素。⒉原审法院确定50%的赔偿比例没有事实依据。⑴黄三角管委会及垦利区政府原审期间提交的现场勘验视频资料，显示温度最高时，涉案的海参养殖场没有出现海参死亡、漂浮情况。⑵涉案区域与东营市现代渔业示范区无关联。东营市现代渔业示范区位于海堤西边，属于空气环境质量二类区，其东边最靠近海的地方距离海堤约250米，养殖池换水是利用13号闸把海水抽到周边水沟，再从水沟里进入到养殖池，一般每月交换两次水。涉案区域与其相距20公里，位于海堤东边，属于空气环境质量一类区，共38个养殖池，周围直接跟海相通。养殖池交换水方式是每个池子各有一个进水和一个排水闸门，涨潮时打开进水闸门，海水进入养殖池，落潮时打开排水闸门，基本可以天天换水。⑶《东营市现代渔业示范区邀请专家调研指导海参高温度夏情况》中专家明确提出防控高温措施：增加水体浊度，防阳光直射池底；良好的换水条件；设置遮阳网，降低光照强度，防止水温升高过快的较高标准池塘受灾较轻。涉案养殖池即采用上述防控措施，保住了海参没有受到2018年高温天气影响。⒊原审法院判决不支持利息损失属于适用法律错误。
上诉人黄三角管委会不服原审法院判决提起上诉，请求：⒈依法撤销原审法院判决，发回重审或依法改判驳回养殖户的全部诉讼请求；⒉一、二审案件受理费由养殖户承担。主要理由如下：⒈原审法院判决认定基本事实不清。遗漏以下基本事实：(1)涉案区域位于山东黄河三角洲国家级自然保护区缓冲区内。(2)涉案争议区域为海域。(3)涉案海域没有获得海洋行政主管机关颁发的海域使用证，涉案养殖户未取得养殖证，完全属于非法养殖。至少有以下基本事实未予查清：养殖户在涉案海域进行养殖的海参苗、物资及人工投入。⒉原审评估鉴定程序违法，鉴定报告依法不应采纳。鉴定机构不具有司法鉴定资质，鉴定人员不具备司法鉴定人资质，更不具备就海参养殖进行鉴别判断的专业能力。鉴定材料不具备鉴定条件，且超出鉴定机构的技术条件和鉴定能力。鉴定方法不具有科学性和专业性。上诉人在原审期间提出重新鉴定申请，原审法院却未予受理，程序上存在严重瑕疵。⒊涉案养殖户的养殖行为非法，损失不应得到任何赔偿。强制拆除行为与被上诉人的损失没有因果关系，已提前多次通知养殖户退出养殖，至本案强制拆除前，养殖户放任和扩大损失的发生，完全因其过错所致。⒋即便上诉人有赔偿义务，原审法院对损失的认定明显过高。根据最高人民法院相关人士的讲话精神，养殖户至多有权主张其投入的海参苗、养殖物资以及人工投入成本，且仍应尽到举证责任，不应赔偿其收入损失。⒌涉及黄河流域与自然保护区生态保护案件，依法应由环境资源审判庭专门审理。原审合议庭组成人员变更未提前通知当事人，剥夺了当事人申请回避的法定诉讼权利，程序严重违法，依法应发回重审。
上诉人垦利区政府不服原审法院判决提起上诉，请求事项与理由同黄三角管委会。另，上诉主张其是代黄三角管委会履行行政行为，不是本案适格被告，应由黄三角管委会承担赔偿责任。
李涛对黄三角管委会的上诉请求提交答辩意见称：⒈黄三角管委会和垦利区政府没有有效证据证明涉案区域在缓冲区内。养殖户有没有海域使用权证和养殖证，都不影响其承担行政赔偿责任。原垦利县海洋与渔业局与韩玉华签订了海域使用权出让合同及补充协议，约定韩玉华对涉案区域一直拥有使用权。至于是通过办理海域使用证还是签订合同方式取得海域使用权，是政府职能部门决定的。⒉原审法院判决赔偿标准符合最高人民法院相关人士的讲话精神，养殖户主张的不是收入损失，而是财产损失。养殖户已尽到了举证责任，能够证明购买海参苗、喂养、人工等损失。⒊涉案属于行政纠纷案件，原审法院行政庭审理符合行政诉讼法、国家赔偿法等有关规定。原审法院合议庭组成合法，人民陪审员变更后，开庭时法官作了说明，并询问各当事人有没有异议，是否申请回避，当事人都表示没有异议，不申请回避。⒋涉案区域属于历史遗留问题，国家有关机关、东营市人民政府、国家环保督察组，能够根据实际情况，提出分类制定方案、规范管理、分步推动、统筹解决的要求。涉案违法强拆行为与以上要求不符。⒌涉案的评估机构是由政府一方在山东省法院对外委托评估、鉴定机构名册里选择，原审法院通过摇号方式确定的，评估程序合法。财产损失价格评估不属于司法行政部门登记管理的范围，评估报告应依法采信。
李涛对垦利区政府的上诉请求提交答辩意见称：垦利区政府是行政机关，并且是主导涉案区域被强拆的行政机关，不是行政诉讼法第二十六条第五款规定的“组织”，也不是行政强制法第五十条规定的第三人，涉案不适用行政诉讼法第二十六条第五款之规定，垦利区政府是适格的被告。其它意见同对黄三角管委会的答辩意见。
黄三角管委会、垦利区政府均未提交答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。另，二审法院向山东省农业农村厅渔业与渔政管理处、东营市海洋发展和渔业局调取了山东省及东营市2017、2018和2019年三年海参养殖产量数据信息，向泰衡评估公司进行了调查。
本院认为，结合各方诉辩意见，二审期间本案审理重点及认定如下：
第一，关于垦利区政府的被告主体资格问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。垦利区政府受黄三角管委会委托对韩玉华占有、使用的湿地代为恢复原状，实施了本案强制拆除行为，同时亦是为了完成其环保督政整改任务，具有双重职责。且生效的（2020）鲁行终731号行政判决已确认黄三角管委会、垦利区政府实施的涉案强制拆除行为违法，原审法院认定垦利区政府为本案适格被告并无不当。上诉人垦利区政府关于其是代履行行为，不是本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。
第二，关于海参损失是否应予赔偿问题。从权利来源来看，案外人韩玉华与黄河口镇政府下设临时机构签订《大汶流海埔转让协议》取得案涉海埔的使用权。涉案养殖户基于与韩玉华签订的部分养殖场地转包合同从事海参养殖。签订前述协议时，该区域具有海域使用证。海域使用证到期后，垦利县海洋与渔业局于2012年与韩玉华签署补充协议并收取其海域使用金。2013年，黄三角管委会向韩玉华收取资源费。因此，涉案养殖户并非无理由强占涉案区域从事海参养殖。从养殖行为来看，政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，至涉案环保督政之前，无行政机关基于涉案养殖池在自然保护区缓冲区范围内的原因而对养殖户进行过任何告知和查处。基于此，涉案养殖户在该区域养殖海参可视为基于对行政机关具有合理的信赖利益。该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”范畴，应予保护。垦利区政府对涉案养殖池实施填埋时未对池中海参实施捕捞，给海参养殖户的合法财产造成损害。该行政强制行为已经生效判决确认违法，黄三角管委会、垦利区政府应对此承担国家赔偿责任。涉案养殖户在原审期间提交证人证言、银行个人明细对账单、视频资料等证据用以证实其购买海参苗及海参池内存有海参的事实。上诉人黄三角管委会、垦利区政府虽予以否认，但未提交相反证据推翻该事实。另，自黄河口镇政府第一次向养殖户发出退养通知至涉案拆除行为发生时虽存在捕捞期，但韩玉华已经对黄三角管委会作出的限期改正通知、行政强制代履行决定提起诉讼，养殖户是否需要退出养殖并未有效确认。综上，上诉人黄三角管委会、垦利区政府关于养殖户系非法养殖、自通知退养时已过两个捕捞周期、无证据证实存在海参损失等不应予以赔偿的上诉理由，本院均不予支持。
第三，关于海参损失赔偿标准问题。涉案行政赔偿以养殖户自行捕捞不存在海参损失为原则。上诉人黄三角管委会、垦利区政府上诉主张只应赔偿养殖户投入的海参苗、养殖物资以及人工投入成本。该上诉主张未考虑养殖户基于对涉案行政机关信赖利益的事实，不符合本案案情，本院不予支持。原审法院确定2019年1月10日实施拆除时损失海参的市场价值为评估事项，能够体现出养殖户投入的养殖成本和海参苗成长的天然孳息，与养殖户自行捕捞海参的价值相当，符合事实和法律依据，并无不当。
第四，关于涉案评估报告是否应予采信问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，垦利区政府在具体实施填埋海参池时未对海参进行捕捞，导致养殖户不能举证证实海参损失，应由承担赔偿义务的黄三角管委会、垦利区政府对此承担举证责任，否则应对此承担举证不能的法律后果。涉案海参养殖户向原审法院提出评估申请，原审法院依法确定了实施拆除时损失海参的市场价值作为评估事项。经查，在选定评估机构时，各方当事人的委托代理人共同到场从山东省法院对外委托评估、鉴定机构名册中各自推荐一家评估机构，其中，黄三角管委会推荐泰衡评估公司。经过随机摇号，确定由黄三角管委会推荐的泰衡评估公司为本案评估机构，对此各方当事人均无异议。以上在原审法院于2020年5月7日组织的选择专业机构笔录中有记载。泰衡评估公司经国家发展和改革委员会批准，取得价格评估机构资质证书。资质范围包含司法鉴证公证中所涉及的有形资产、无形资产等各类标的价格评估及各类损失等内容的评估资质。本案中，泰衡评估公司在作出评估意见定稿时采用成本法，参考评估时点的理论养殖生长情况和价格评估对象的理论存活状况，价值类型为市场价值，通过市场调查和现场询问，综合考虑了海参养殖特点、捕捞期内正常捕捞量、海参的成活率、养殖户自行捕捞支出的捕捞费用等因素作出涉案评估报告。价格评估人员李树斌具有价格评估专业人员职业登记证书，注册价格鉴证师都杰具有价格鉴证师职业登记证书，二人均在评估副卷复核签字确认。以上评估机构选择程序符合规定，评估机构具有损失评估资质，评估鉴证人员某应资质，评估方法、依据符合国家、省市有关价格评估的法律、法规及政府规章，评估结果比较客观、真实，原审法院采纳该评估报告作为损失认定依据，并无不当。现上诉人黄三角管委会、垦利区政府提出泰衡评估公司及其评估鉴定人员未经省级司法行政部门审核登记、编入名册，不具有司法鉴定机构及司法鉴定人资质，不具备就海参养殖进行鉴别判断的专业能力，其鉴定方法不具有科学性和专业性等上诉主张。根据最高人民法院办公厅法办函［2019］604号复函，目前只有法医类、物证类、声像资料类和环境损害类四类鉴定由司法行政部门统一登记管理，其他鉴定事项不属于司法行政部门统一登记管理范围。该上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另，上诉人黄三角管委会、垦利区政府在原审期间并未提交重新鉴定书面申请，上诉主张原审法院对其重新鉴定申请未予受理，缺乏事实依据，不能成立。
第五，关于高温天气对本案损失数额影响及利息问题。1、涉案评估报告载明“本次报告未考虑因水温原因导致的海参死亡比率”。根据评估人员的解释，通过技术手段可以避免海参养殖高温受损，现场调查时涉案区域存在遮阳网、潮汐换水等技术痕迹，评估报告未对高温一项作出考虑计算系为了保证客观的反应海参自然生长可能导致的存活率。2、《现代渔业示范区海参高温受灾情况报告》及专家调研指导情况显示，东营市现代渔业示范区2018年7月底及8月该区海参养殖受高温影响受灾严重，专家建议可通过换水、增氧、遮阳等应急措施应对海参高温度夏。3、黄三角管委会、垦利区政府2018年7月组织人员到涉案区域现场勘查的相关视频显示，涉案养殖池未见有漂浮死亡的海参。原审及二审期间，上诉人黄三角管委会、垦利区政府均未提交证据证实涉案养殖区域2018年水温高于海参耐受温度，导致涉案养殖池海参受高温影响死亡的事实。4、因本案养殖池并非位于东营市现代渔业示范区范围内，在没有证据证实两处区域空气环境质量、同期水温、海参池用排水构造、养殖技术手段等类似的情况下，原审法院根据东营市现代渔业示范区的受灾情况报告为依据酌情减半认定涉案养殖户的海参损失，明显依据不足。综上，现有证据不足以证实涉案养殖池的海参亦受到2018年夏季高温重创。但是，经本院调查，整个山东省及东营市2018年海参养殖业的确存在受到高温影响导致减产的事实。本院认为，涉案评估结论的确未考虑水温因素的影响，即使采取技术手段防控，因海参存在个体差异，也不可能百分之百避免高温受损的情况，涉案区域海参养殖应受到2018年高温一定程度的影响。酌情确定上诉人李涛2018年养殖海参的损失比率为10%，即赔偿数额为评估数额1145.8万元基础上扣减10%，扣减后涉案损失海参的价值为1031.22万元，较为公正合理。
关于利息损失，原审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项、第七项的规定，认为国家赔偿中支付利息的情形，仅限于罚款、罚金、存款、汇款等项目，本案属赔偿金范畴，不属国家赔偿法规定的支付利息的范围，并无不当。上诉人李涛关于按全国银行同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。
第六，关于原审法院审理程序问题。经查，原审法院合议庭组成人员变更后，开庭时审判人员对此作出了说明，经询问，各方当事人均表示没有异议，不申请回避。现上诉人黄三角管委会、垦利区政府以此为由主张原审法院程序违法，本院不予支持。另，上诉人黄三角管委会、垦利区政府以本案应由环境资源审判庭审理为由主张原审判组织不合法。本院认为，本案虽涉及生态环境保护问题，但从法律关系上看，本案系由黄三角管委会、垦利区政府实施行政强制行为引发的行政赔偿争议，由行政审判庭进行审理并不违反法律规定。该上诉理由亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》中关于管辖的相关法律规定，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实存在部分事实不清之处，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销东营市中级人民法院（2019）鲁05行初29号行政赔偿判决第一项；
二、维持东营市中级人民法院（2019）鲁05行初29号行政赔偿判决第二项、第三项；
三、上诉人山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会、东营市垦利区人民政府于本判决生效之日起二个月内共同赔偿上诉人李涛海参损失费人民币10312200元。
本判决为终审判决。
审判长 郝万莹
审判员 王修晖
审判员 李莉军
二〇二一年四月十六日
书记员 杨柳青
来源：行政涉法研究
目录
一、赵某某诉山东省济南市历城区人民政府不履行拆迁安置补偿协议案
二、王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案
三、王某诉安徽省怀宁县国土资源局土地管理行政出让案
四、凤冈县某工贸有限责任公司诉贵州省凤冈县人民政府请求撤销补偿安置协议案
五、某国际有限公司、湖北某高速公路有限公司诉湖北省荆州市人民政府、湖北省人民政府解除特许权协议及行政复议一案
六、某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知案
七、中山市某房地产发展有限公司诉广东省中山市自然资源局要求解除行政协议案
八、宁某某诉甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局房屋征收补偿安置协议案
九、韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案
十、成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案
一、赵某某诉山东省济南市历城区人民政府不履行拆迁安置补偿协议案
基本案情
山东省济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）成立雪山片区指挥部，负责雪山片区四村整合安置房项目。2015年10月，雪山片区指挥部与赵某某订立了拆迁安置补偿协议，载明赵某某家庭共有两口人，合计选房面积为94平方米。协议订立后，赵某某将其涉案房屋交付拆除。2017年7月，雪山片区指挥部通知赵某某更改协议。历城区政府认为，赵某某在订立协议时隐瞒了在济钢周边片区村庄整合中已经享受过拆迁安置房的事实，该安置房具有福利分房的性质，依据《雪山片区拆迁安置办法》第九条关于“被拆迁人已享受过福利分房不再给予安置”的规定，本次安置属于重复安置，决定对赵某某家庭不再依约进行房屋安置。赵某某则主张，其从未享受过福利分房待遇，在其他区域的拆迁安置房并非福利分房的范畴。赵某某对历城区政府不履行拆迁安置补偿协议的行为不服，提起行政诉讼，请求确认拆迁安置补偿协议有效，并判令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议，向其交付94平方米的安置房。
裁判结果
山东省济南市中级人民法院一审认为，历城区政府并未提供证据证明雪山片区指挥部与赵某某订立的拆迁安置补偿协议具有合法依据，故双方订立协议的行为应当确认无效。一审法院遂判决确认历城区政府与赵某某订立拆迁安置补偿协议的行为无效并驳回赵某某的诉讼请求。赵某某不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审认为，历城区政府在订立拆迁安置补偿协议时，对赵某某家庭的基本情况和安置资格进行了相应审查，在签完协议并将涉案房屋拆除后，又以赵某某存在欺骗行为、不符合当地拆迁政策为由要求变更协议，但其对赵某某在其他区域的拆迁安置房是否可以归为福利分房，既未提供充分的证据或依据，亦未作出合理合法的解释说明。因此，历城区政府在履行协议时将涉案拆迁安置房视为福利分房并以重复安置为由不履行协议，理据不足。因行政协议一经订立，具有公信力和既定力，在历城区政府无证据证明拆迁安置补偿协议存在重大且明显违法抑或依据合同法律规范应当认定为无效或可撤销的情形，应当认定协议合法有效，历城区政府应当按照协议约定全面履行义务。二审法院遂判决撤销一审判决并责令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议。
典型意义
诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。行政机关在订立、履行、变更行政协议时，既要遵循行政法律规范，又要遵循平等自愿、诚实信用、依约履责等一般原则。人民法院不能简单参照传统行政诉讼的举证规则，以行政机关未提供证据证明行政协议合法性为由否定行政协议的效力。对行政协议是否应当履行发生争议的，负有履行义务的行政机关应当对其不履行义务承担举证责任。行政机关对不履行行政协议的事由，在协议订立时没有作出明确界定或约定，在协议订立后又不能作出合法有据的解释，不能证明履行协议可能出现严重损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当结合案件情况和客观实际等因素作出对协议相对人有利的解释。本案中，拆迁安置补偿协议的订立是双方当事人协商一致的体现，历城区政府在订立协议并拆除房屋后，依据拆迁政策对履行义务进行不当解释，不依约履行协议，对协议相对人的合法权益造成损害。人民法院在历城区政府未能提供有效证据或法律依据证明行政协议存在无效或可撤销等情形下，认定涉案协议合法有效并判令继续履行，切实保障了人民群众的合法权益，同时彰显了行政审判在督促行政机关守信践诺和依法行政中的职能作用。
二、王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案
基本案情
浙江省杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处（以下简称良渚街道办）（甲方）与王某某户（乙方）订立《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），其中第六条第一项约定：经初步审核乙方安置人口6人（未包括王某某的女婿陈某某），该户可享受安置建筑面积480平方米。《安置协议》订立后，王某某户领取《安置协议》项下的拆迁补偿款并腾房。陈某某系现役军人，现户籍在部队驻地（杭州市拱墅区），陈某某与王某某之女于2006年11月7日登记结婚，并生育两个子女。涉案房屋补偿安置协商过程中，王某某户多次要求将陈某某作为安置人口，均遭良渚街道办拒绝。陈某某、王某某遂诉至法院，请求将《安置协议》中确定的安置人口6人变更为7人，增加安置面积80平方米。
裁判结果
浙江省杭州市余杭区人民法院一审认为，良渚街道办与王某某户经协商订立协议对安置事项作出约定，系双方的真实意思表示，该协议合法有效，对双方均具有约束力。陈某某非王某某户内人员，且其户籍不在辖区范围内，自然也非属该集体所有土地上房屋拆迁安置对象。一审法院遂判决驳回陈某某、王某某的诉讼请求。陈某某不服，提起上诉。
浙江省杭州市中级人民法院二审认为，案涉房屋因所占集体土地被征收而需要补偿安置，应当适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《杭州集补条例》）的相关规定。《杭州集补条例》第二十条第二款规定：“被补偿人家庭成员在本市市区虽无常住户口，但属下列情形之一的人员，可以计入安置人口：（一）结婚三年以上的配偶；……”陈某某在杭州市余杭区虽无常住户口，但其属于王某某户内被补偿人员结婚三年以上的配偶，根据《杭州集补条例》上述规定，可以计入安置人口。良渚街道办与王某某户订立协议时，拒绝将陈某某列入安置人口，不符合上述规定，也造成显失公平的后果，依法应予纠正。二审法院遂判决撤销一审判决，将《安置协议》第六条第一项中确定的安置人口6人变更为7人，安置面积480平方米相应变更为560平方米。
典型意义
协议系当事人之间合意的成果，其所约定的内容应当符合双方当事人的意思表示，任何一方当事人原则上不能迫使另一方当事人违背意愿接受其意思表示。行政协议具有合意性特征，同样应当遵循前述法律精神，严格限制协议变更的适用，对于协议当事人之间达成的合意，应当予以尊重而不能随意变更。但与民事合同区别的是，行政协议的行政性优先于协议性、合法性优先于合约性，行政协议应当优先适用合法性原则。当行政协议的合约性与合法性相冲突，即约定的内容不符合法律规定时，人民法院对该内容的效力应当不予认可。若行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求，协议当事人均应遵守而没有协商空间，协议当事人请求按照法律规定予以变更的，人民法院可以依法支持。本案中，《安置协议》不符合其订立时应当遵循的《杭州集补条例》，遗漏了1名安置人员的补偿待遇，二审法院根据协议相对人的请求，判决按照法定标准变更《安置协议》，可以高效、充分地保障协议相对人的合法权益。
三、王某诉安徽省怀宁县国土资源局土地管理行政出让案
基本案情
安徽省怀宁县国土资源局（以下简称怀宁国土局）发布拍卖公告拍卖涉案地块的国有土地使用权，王某竞拍成功并与怀宁国土局订立成交确定书。王某向怀宁国土局交付土地出让金，向拍卖公司支付了拍卖费用，怀宁国土局也将涉案地块的实际控制权交给王某作建设准备。为开发经营该地块，王某成立了项目公司着手建设大厦，完成了大厦的勘探设计和施工设计，并支付设计、建设前期有关费用。王某要求订立出让合同和申请办理土地使用权证时，却被告知该地块设计规划指标不全，没有确定涉案地块的容积率，不能订立土地出让合同，也不能办理建设相关的批准手续。王某多次请求怀宁国土局和安徽省怀宁县人民政府解决问题，但一直没有得到解决。之后，安庆市重点工程山口-晴岚220KV输变电工程高压走廊压覆涉案地块，且G206国道拓宽需征收涉案地块，致使王某竞拍该地块的目的无法实现。王某要求落实新的解决方案，但一直未能落实，遂起诉要求确认怀宁国土局行政行为违法并赔偿损失。
裁判结果
安徽省潜山市人民法院一审认为，怀宁国土局将未确定土地容积率这一重要规划条件的涉案地块进行出让拍卖，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定。王某基于对政府部门公信力的信任，交纳土地出让金，履行了自己的合同义务，并无过错。怀宁国土局明知涉案地块未规划土地容积率，无法订立土地出让合同、无法办理土地使用权证、无法通过建设审批，仍与王某订立拍卖成交确认书，收取王某交纳的土地出让金，并将涉案地块交由王某作开发准备，且至今仍未为王某完成规划条件的审批，使王某的开发目的一直不能实现。一审法院遂判决确认怀宁国土局拍卖涉案地块行为违法并赔偿王某损失。王某与怀宁国土局不服判决，提起上诉。二审法院判决确认拍卖涉案地块行为违法，并适当提高一审判决确定的损失赔偿金数额。
典型意义
与民事合同不同，行政协议的订立程序可能因法律规定作出明确要求而存在多个环节，行政机关在订立此类行政协议前通常需要作出相应的行政行为。正确处理前置行政行为与行政协议订立之间的关系，尤其是前置行政行为的合法性直接影响行政协议能否订立的，对协议当事人的合法权益救济具有直接影响。本案中，涉案协议的订立，依法需要经过招标、拍卖、确认等前置程序，在所有前置行为已经完成、应当订立行政协议之时，行政机关以前置行政行为违反法律规定为由拒绝订立。针对行政机关的前述主张，协议相对人可以区分不同情形确定其诉讼请求：一是前置行政行为合法或者存在瑕疵但不影响行政协议订立的，协议相对人可以请求判令行政机关依法订立行政协议。基于行政协议的合法性特征，法律规定订立行政协议属于行政机关的法定职责的，行政机关依法不能拒绝订立。协议相对人请求依法订立行政协议的，人民法院应当予以支持。协议相对人可以依法请求订立行政协议，系行政协议与普通民事合同之间的区别之一，可以更直接、更全面地保障协议相对人的合法权益。二是前置行政行为不具有合法性且由此依法不能订立行政协议的，协议相对人可以请求判决确认前置行政行为违法并赔偿其损失。协议相对人基于对前置行政行为的信赖而遭受的损失，可以依法向行政机关主张行政赔偿。本案中，涉案土地因不具备法定条件而依法不能对外出让，且因涉案土地的规划后续发生调整，行政机关无法采取补救措施使涉案土地达到可以对外出让的法定条件，因而涉案土地出让协议依法不能订立。协议相对人请求订立土地出让协议的，人民法院依法不能支持。但因行政机关实施了土地拍卖、成交确认等行为，协议相对人亦缴纳了土地出让金并为开发土地进行投入，即协议相对人因涉案土地出让协议不能订立而遭受了相应损失，其请求确认前置的拍卖土地行为违法并赔偿损失的，人民法院应当依法支持。
四、凤冈县某工贸有限责任公司诉贵州省凤冈县人民政府请求撤销补偿安置协议案
基本案情
2001年3月7日，凤冈县某工贸有限责任公司（以下简称某工贸公司）取得案涉土地国有土地使用证，修建厂房从事水泥电线杆的生产，后因经营不善停产。2006年10月，某工贸公司与周某某订立《协议书》，约定某工贸公司将电杆厂空地租给周某某使用，租金按月计退补。同时约定某工贸公司需用厂房时，应提前一旬告知周某某。2013年12月，某工贸公司与周某某再次订立《协议书》，约定租赁范围及租金。2014年9月，因某工贸公司土地上房屋涉及征收，贵州省凤冈县人民政府（以下简称凤冈县政府）与周某某订立《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），并将相应补偿款支付给周某某。某工贸公司认为《安置协议》中的房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府与周某某订立《安置协议》并支付补偿款的行为侵犯了其财产权，遂提起诉讼，请求撤销《安置协议》。
裁判结果
贵州省遵义市中级人民法院一审认为，凤冈县政府仅依据案涉租赁协议及对周某某的调查笔录即认定案涉房屋及构筑物等属周某某所有，并在未通知某工贸公司参与，亦未听取其陈述意见的情况下，与周某某订立《安置协议》可能对某工贸公司的合法权益造成损害。一审法院遂判决撤销《安置协议》。周某某不服，提起上诉。
贵州省高级人民法院二审认为，某工贸公司认为《安置协议》所涉房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府就案涉房屋及构筑物等与周某某订立《安置协议》并向其支付补偿费侵犯其合法权益，其有权提起本案诉讼。房屋征收部门对征收范围内房屋的权属应当进行调查登记，调查登记时，应当依照法定程序要求被征收人提供相应证据。本案中，周某某及某工贸公司对案涉房屋及构筑物等的归属各执一词，在案涉房屋及构筑物等的权属存在异议，且无合法有效证据证明属周某某所有的情况下，凤冈县政府直接与周某某订立《安置协议》缺乏事实根据。此外，依据程序正当原则，凤冈县政府在明知周某某系承租人，某工贸公司系出租人的情况下，其订立《安置协议》前应当就案涉房屋及构筑物等的归属充分听取周某某及某工贸公司的意见，必要时可引导租赁双方就案涉房屋及构筑物等的权属进行明确后再予补偿安置。凤冈县政府在未通知某工贸公司参与并听取其意见的情况下，直接与周某某订立《安置协议》，亦违反正当程序。二审法院遂判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
基于合同的合意性，合同原则上仅对订立合同的当事人具有效力，当事人之外的其他主体通常不能就合同主张权利，通常称之为合同相对性原则。但在法律有明确规定的情形下，亦可以突破合同相对性原则。行政协议的合意性特征，决定其同样应当遵循相对性原则。但行政协议同时具有行政性特征，具有公定力、确定力等，在未依法否定其效力之前，受其影响的主体应当予以尊重及执行。当订立行政协议属于行政机关履行法定职责的法定形式时，行政机关则可以其已订立行政协议作为其已经履行相应法定职责的正当抗辩事由。因此，传统行政行为的利害关系人制度，原则上也可以适用于行政协议诉讼。相比于民事合同，行政协议突破合同相对性原则的法定情形相对更多。本案中，若某工贸公司不理会《安置协议》的存在，而是提供证据证明其具有法定的补偿权益，进而主张行政机关应当与其订立补偿安置协议抑或履行补偿安置职责的，行政机关则可以其已与法定的被征收人订立补偿安置协议或者已经履行补偿安置职责为由予以拒绝。某工贸公司对此不服提起行政诉讼，在《安置协议》效力被否定之前，人民法院通常认定行政机关的主张成立，对诉讼请求不予支持。因此，某工贸公司需要主动就《安置协议》提起行政诉讼，否定其效力以救济自身的合法权益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第五条第二项规定，即明确肯定了被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人的原告主体资格。行政机关通过订立行政协议方式履行法定职责的，应当严格遵循合法性要求，查明其对协议相对人是否具有相应的法定职责等事实，并依法约定双方当事人之间的权利义务。行政机关在未查明有关事实情形下订立行政协议，由此对协议相对人之外的其他主体合法权益造成损害，利害关系人请求撤销或部分撤销行政协议的，人民法院应当依法支持。这样，既可以一揽子解决行政协议争议，减少当事人的诉讼成本，又可以避免重复支付，防止国有资产不当流失。
五、某国际有限公司、湖北某高速公路有限公司诉湖北省荆州市人民政府、湖北省人民政府解除特许权协议及行政复议一案
基本案情
2008年4月，湖北省荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）、湖北省荆州市交通运输局(以下简称荆州市交通局）作为甲方与乙方某国际有限公司（以下简称某国际公司）订立了《武汉至监利高速公路洪湖至监利段项目投资协议》约定，甲方同意按照BOT(build-operate-transfer 建设-经营-转让)方式（以下简称BOT）授予乙方武汉至监利高速公路洪湖至监利段项目投资经营权。乙方接受授权，愿意按照政府部门批复的建设内容、方案、基数标准、投资估算完成该项目工程的前期工作、投资建设、运营和特许期满后的移交工作。特许期30年，自工程建设完成，通过验收投入试运营之日起计算。2008年6月，某国际公司依法组建了以其为独资股东的湖北某高速公路有限公司（以下简称某高速公司），随后荆州市交通局（甲方）与某高速公司（乙方）订立了《特许权协议》，对特许期、双方的权利义务、单方解除权等事项进行了详细约定。涉案项目自2013年下半年正式动工建设，因某高速公司与其委托施工单位发生纠纷，涉案项目自2015年7月始停滞。2015年11月，荆州市交通局向某高速公司下达了《违约整改通知书》，要求某高速公司迅速组织项目资金到位，在60日内组织施工单位全面复工，否则将考虑是否解除特许权协议。此后，荆州市政府、荆州市交通局多次要求某国际公司组织资金复工，某国际公司收到通知后进行了相应回复，但并未实质恢复项目正常建设。2016年11月，荆州市交通局根据《特许权协议》第七十七条的约定作出《终止（解除）协议意向通知》，通知某高速公司在三十天内就采取措施避免单方面解除《特许权协议》进行协商。嗣后，某高速公司未与荆州市交通局达成一致意见。2017年7月，荆州市交通局依某国际公司、某高速公司申请就拟终止（解除）《特许权协议》举行听证之后作出了《终止（解除）特许权协议通知》（以下简称《通知》）并送达。某国际公司、某高速公司不服《通知》向湖北省人民政府（以下简称湖北省政府）提起了行政复议，湖北省政府复议予以维持。某国际公司、某高速公司不服诉至法院，请求撤销荆州市政府作出的《通知》和湖北省政府作出的维持复议决定。
裁判结果
湖北省武汉市中级人民法院一审认为，涉案协议系荆州市政府为加快湖北省高速公路建设，改善公路网布局，以BOT的方式授予某国际公司洪湖至监利段项目投资经营权，属于以行政协议的方式行使行政权力的行为。在行政协议的订立、履行过程中，不仅行政机关应当恪守法定权限，不违背法律、法规的强制性规定，履行协议约定的各项义务，作为行政协议的相对方的某国际公司亦应严格遵守法定和约定的义务，否则行政机关有权依照法律规定以及协议的约定，行使解除协议的权利。本案中，某高速公司因与其委托施工方发生争议，涉案项目自2015年7月始未正常推进，致使协议目的不能实现，《特许权协议》约定的荆州市政府行使单方解除权的条件成就，荆州市政府作出《通知》符合法律规定，亦符合《特许权协议》的约定。此外，为妥善处理争议，荆州市政府不仅按照约定给予了协谈整改期，且在拟作出解除协议之前给予某高速公司充分的陈述、申辩权并如期举行了听证，作出被诉《通知》行为事实清楚，证据充分，程序妥当。一审法院遂驳回了某国际公司、某高速公司的诉讼请求，但考虑到某国际公司、某高速公司在涉案项目前期建设中，已进行了大额投资和建设，建议荆州市政府在协议终止后，妥善处理好后续审计、补偿事宜。某国际公司、某高速公司不服，提起上诉。湖北省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
政府通过BOT协议引进社会资本参与高速公路建设，是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，也是发挥政府职能，充分释放社会资本潜力，更好地实现行政管理和公共服务目标的有效方式。因此，BOT协议的性质通常为行政协议，由此引发的相关争议，依法应由行政诉讼予以受理。另外，本案中湖北省政府作出维持复议决定，表明复议机关亦可以依法受理行政协议争议。协议相对人存在根本违约行为，导致协议目的不能实现时，行政机关可以单方行使法定解除权。因行政机关不能以原告身份提起行政协议之诉，行政机关通常以单方通知或决定的方式，依法送达给协议相对人以解除行政协议，送达之日即为行政协议解除之时。行政机关单方解除行政协议的，应当在解除决定中就协议解除后的法律后果一并予以明确，尤其是协议相对人依法应当履行相应义务或承担相应责任的。关于行政协议解除的法律效力，可以参照适用有关民事合同法律规范。本案中，尽管协议相对人因自身原因导致行政协议被解除，依法应当承担违约责任，但其在前期建设中进行了大额投资和建设，因而整体上仍存在利益需要返还的可能，人民法院据此建议行政机关妥善处理好后续审计、补偿事宜，有助于行政争议的妥善化解，也有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感。
六、某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知案
基本案情
2013年4月7日，北京市门头沟区人民政府常务会议纪要中指出：“原则同意区市政市容委制定的《委托专业停车经营企业管理路侧停车工作方案》……会议要求区市政市容委要与专业停车经营企业订立委托协议，明确委托管理内容及双方权责。”同年4月19日，原北京市门头沟区市政市容管理委员会（以下简称原区市政市容委）与某停车管理有限责任公司（以下简称某停车公司）订立《门头沟区机动车停车委托管理协议》（以下简称委托管理协议）。协议约定：“区市政市容委提供门头沟新城路侧占道、公共场地停车场，在市政规划红线内具有政府管理属性的场地，委托给某停车公司进行管理。涉及具有施划停车位条件的新城范围内的主要大街，共有机动车停车位3200余个……门头沟区机动车停车委托管理期限为10年，即2013年6月1日至2023年6月1日。”2017年4月27日，北京市人民政府办公厅印发《北京市路侧停车管理改革方案》（以下简称京政办字〔2017〕20号文），其中规定：“改革路侧停车管理模式。取消路侧停车管理特许经营，由各区政府采取购买服务方式，通过招标委托1至2家有规模、有实力、规范经营的专业化停车管理企业，负责本行政区域内路侧停车管理工作。”同年7月25日，北京市缓解交通拥堵工作推进小组印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》（以下简称京缓堵函〔2017〕3号文），其中规定：“按照路侧停车管理改革方案要求，由各区采取政府购买服务的方式，通过招投标选取1-2家企业，负责本行政区域内路侧停车管理工作，并于2019年1月1日起，路侧停车收费开始全面实行收支两条线管理。”2017年8月17日，原区市政市容委向某停车公司作出《通知》（以下简称被诉通知），主要内容为：委托管理协议已经无法继续实际履行，因此现通知贵公司委托管理协议于本通知送达之日解除，请贵公司于2017年8月31日之前腾退委托管理的场地，并于2017年8月31日之前到原区市政市容委办理解除协议事项的各项手续。某停车公司不服诉至法院，请求：1.撤销原区市政市容委作出的被诉通知；2.对《关于政府购买路侧停车管理服务的指导意见（试行）》（以下简称京缓堵办函〔2017〕27号文）、京缓堵函〔2017〕3号文的合法性进行审查。
裁判结果
北京市门头沟区人民法院一审认为，京缓堵办函〔2017〕27号文在被诉通知作出时尚未发布，不属于规范性文件的审查范围，法院不予审查。京缓堵函〔2017〕3号文属于附带审查的规范性文件范畴，该文中关于路侧停车管理改革的规定，既符合法律、法规和规章中有关城市道路管理工作应当符合道路交通安全畅通的要求，也能够确保路侧停车的规范化管理，有效改善出行环境尤其是最大限度满足群众对停车位的需求，该文作出具有上位法依据且与上位法不存在冲突，故对其合法性予以确认。委托管理协议以原区市政市容委享有的停车管理职责为前提，以实施行政管理目标为目的，以社会公共事务管理为内容，属于典型的行政协议中的政府特许经营协议。行政机关系基于政策的重大调整，出于公共利益的考虑解除政府特许经营协议。一审法院遂判决驳回某停车公司的诉讼请求。某停车公司不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
行政机关在不具备法定解除条件下，享有可以依法单方解除或变更协议的权力，即通常称之为行政优益权，属于行政协议与民事合同形式上的重大区别之一。但实质上，二者所遵循的法律精神并无不同。民事合同因不具有行政性特征，通常不会出现订立时合法有效、继续履行将损害社会公共利益的情形。即使因重大情势变更而出现此类情形，民事合同的当事人也应主动停止履行。否则，国家的相关代表主体应当依法阻止合同按照原先约定继续履行。就行政协议而言，作为订立行政协议一方当事人的行政机关，应当承担起主动变更或解除行政协议的法定职责，对外则表现为行政优益权的行使。因此，行政优益权兼具权力与职责双重属性。相比而言，基于情势变更而导致合同或协议变更或者解除之后的法律后果，属于行政协议与民事合同之间的实质区别。民事合同通常不存在一方当事人补偿另一方当事人，但行政协议则要求行政机关依法对协议相对人予以补偿，可以更好地保障协议相对人的合法权益，《行政协议司法解释》第十六条规定亦对此予以明确。因行政优益权的行使将直接侵犯行政协议的合意性，必须严格限定于法定情形、遵循法定要求。行政协议在订立时并不会损害国家利益或公共利益，否则属于无效协议。但在行政协议履行过程中，相关情势发生变更，致使行政协议继续履行又将可能严重损害国家利益或社会公共利益，而协议当事人依法又不能改变或否定该情势。在此情形下，行政机关应当首先考虑对行政协议内容予以变更，尽可能地维持行政协议的法律效力，仅在变更无法实现目的情形下选择解除行政协议。本案中，涉案行政协议在履行过程中，当地路侧停车管理公共政策依法改革，对路侧停车管理体制、管理模式、收费方式等方面进行完善，有利于规范路侧停车管理行为，保障城市道路安全有序，改善停车难问题，但涉案行政协议继续履行将损害公共政策的执行，且变更行政协议内容也无法使之符合公共政策，行政机关据此单方解除行政协议，符合法律规定。另外，行政协议的行政性特征，决定行政机关可能依据相关规范性文件订立、履行行政协议，若协议相对人在提起行政协议诉讼时请求附带审查所依据的规范性文件，人民法院应当依法进行审查。
七、中山市某房地产发展有限公司诉广东省中山市自然资源局要求解除行政协议案
基本案情
2015年9月30日，原广东省中山市国土资源局（以下简称原中山市国土局）认定中山市某房地产发展有限公司（以下简称某房地产公司）使用的涉案土地为闲置地，但系政府方原因造成闲置。2016年7月19日，原中山市国土局与某房地产公司订立一份《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》），约定涉案土地的动工开发日期为2015年9月30日，竣工期限为2年，还约定了动工开发的标准等其他内容。某房地产公司认为《补充协议》约定的动工开发日期早于合同订立日期，以及原中山市国土局存在违约、导致合同目的不能实现等行为，遂提起诉讼，请求判令解除《补充协议》。另，中山市闲置土地处置工作领导小组办公室（以下简称中山市闲置办）已同意涉案土地2016年9月30日前可以办理规划报建、施工许可手续，但是原中山市国土局没有及时告知某房地产公司。某房地产公司曾就涉案土地上的两期商业住宅工程申请办理建设工程规划许可，规划管理部门仍先后两次作出不予行政许可通知，理由为“项目情况与市总规不符”。
裁判结果
广东省中山市第一人民法院一审认为，《补充协议》于2016年7月19日订立，却约定动工开发日期为2015年9月30日、竣工期限为两年（即2017年9月30日），且同时约定工程建设进度等限制条件，即某房地产公司实际上须于协议订立后的两个多月内在面积达100754.2平方米的涉案土地上完成办理规划和施工许可、基坑开挖、打入所有基础桩、地基施工完成三分之一等系列工作，且须于2017年9月30日前竣工，显然有悖常理。同时，原中山市国土局在中山市闲置办已同意对涉案土地在2016年9月30日前可以申请办理规划报建、施工许可的情况下，没有及时告知某房地产公司该情况，致使某房地产公司随后未能获得规划部门的规划建设许可、无法及时按照《补充协议》的约定履行土地出让合同约定的开发建设义务，导致合同目的实际不能实现，《补充协议》已符合法律规定的解除条件。但解除《补充协议》将不利于土地管理部门对闲置土地行使管理、监督的职权，也不利于国有土地的合理配置和利用，从而有损国家利益、社会公共利益和他人的合法利益。一审法院遂判决驳回某房地产公司的诉讼请求。某房地产公司不服，提起上诉。
广东省中山市中级人民法院二审认为，一审法院认定《补充协议》已实际满足法定解除条件，事实依据充分，定性准确。就解除《补充协议》是否会损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益的问题，《补充协议》订立的目的是为了结束涉案土地的闲置状态，尽快开发利用涉案土地，涉及的是土地高效、合规合理利用的土地管理国家利益和社会公共利益，但已因原中山市国土局的过错明显无法实现，让双方继续囿于一份合同目的已无法实现的协议关系中，已不符合国家利益和社会公共利益。相反，确认涉案《补充协议》的解除效力，使协议当事人重归解决涉案土地闲置问题的原点，避免土地资源的继续闲置浪费，才更符合土地管理的国家利益、社会公共利益。二审法院遂判决撤销一审判决，确认涉案《补充协议》自2019年4月29日（即一审法院向原中山市国土局送达本案诉状及应诉通知书之日）起解除。
典型意义
因行政协议具有协议性特征，协议相对人与民事合同当事人相同，在符合法定条件情形下，可以依法解除行政协议。但行政协议的订立系基于行政管理或者公共服务目标，行政协议的解除将导致订立目的无法实现，可能损害社会公共利益或其他合法权益。因此，行政协议所具有的行政性特征，决定了协议相对人不能通过其单方行为使有效的行政协议失去法律效力。与民事合同当事人不同，协议相对人在符合法定解除情形下，通常也不能直接通过单方通知行政机关方式解除行政协议，而需要进一步寻求法定救济路径，《行政协议司法解释》第十七条规定对此予以明确。人民法院在审理诉请解除行政协议案件时，应当重点审查行政协议是否符合法定的解除条件，以及行政协议解除后是否对其他合法权益尤其是社会公共利益造成损害。对法定解除条件的认定，可以参照适用有关民事合同法律规范。对国家利益、社会公共利益的认定，应当参照适用行政诉讼法第七十四条第一款第一项规定中“国家利益、社会公共利益”的认定标准，不能简单将行政机关的利益与之等同。行政协议的解除将依法产生相应的法律后果，解除的时间对行政协议当事人的权利义务具有直接影响。因体量篇幅所限，《行政协议司法解释》并未对行政协议解除的时间进一步作出规定。本案对此进行了有益探索，即参照民事合同解除诉讼的法律精神，确定一审法院向行政机关送达诉状及应诉通知书之日起解除。
八、宁某某诉甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局房屋征收补偿安置协议案
基本案情
2013年10月，甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局（以下简称安定区住建局）下设的凤翔镇征收办（甲方）与被征收人宁某某（乙方）订立《房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）,约定甲方向乙方提供六套房屋（待建）作为安置补偿，乙方如不能按照协议约定的期限腾空并交付被征收房屋，每逾期一日应向甲方承担1000元的违约金；产权调换房屋在竣工验收后10日内交付，施工期自开工建设之日不得超过15个月（有效施工天数），甲方如不能按照协议约定的期限交付产权调换房屋，每逾期一日应向乙方承担1000元的违约金。2013年11月，宁某某将被征收房屋交给征收部门。定西某房地产开发有限公司系上述安置房屋的建设单位，分别于2015年7月、2016年10月向宁某某交付两套房屋，其余四套房屋一直未交付。宁某某遂提起诉讼，请求判令安定区住建局立即交付《补偿安置协议》约定的四套房屋；如在判决生效后不能立即交付上述四套房屋，则按市场价赔偿，并承担自2015年2月9日起按每日1000元计算至房屋实际交付之日的违约金。
裁判结果
兰州铁路运输法院一审认为，《补偿安置协议》合法有效，双方应全面履行。安定区住建局未按照协议约定按期向宁某某交付安置房屋，应当承担违约责任。《补偿安置协议》的违约金条款约定不明确，且约定的违约金明显高于宁某某的实际损失，应当以实际损失即安置房屋可以产生的收益计算。一审法院遂判决：一、安定区住建局于判决生效后三十日内向宁某某交付已经竣工的三套房屋（具体略），对于尚未竣工的房屋，由安定区住建局用同等位置、相同面积的房屋给予置换，差价按《补偿安置协议》执行。二、安定区住建局于本判决生效后三十日内向宁某某支付违约金21000元。宁某某不服，提起上诉。
兰州铁路运输中级法院二审认为，根据《补偿安置协议》相关内容和双方交接第一套房屋时宁某某提交的申请，六套安置房屋分属两个住宅小区不同楼宇，分别以各楼宇开工建设之日计算施工期限及交付期限，符合订立协议时当事人明知的范围和真实意思，宁某某主张六套安置房屋一次性同时交付的主张不能成立。关于违约金数额的确定，《补偿安置协议》约定，交付产权调换房屋，每逾期一日应向宁某某承担1000元的违约金。该约定的违约金明显过高，依法可予以调整。调整违约金应以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量。本案中，房屋所在区域房屋价格呈上涨趋势，迟延交付不存在交易机会丧失带来的价格损失。以房屋租金收益计算损失，较为客观合理。关于房屋迟延交付的租金收益损失，既要考虑房屋所在区域租金水平，也要考虑房屋达到相应租金水平尚需出租人装修投入等成本因素，还要考虑适度体现违约金的惩罚功能，结合双方在庭审中陈述的房屋所在区域的租金水平，确定以每平方米每月10元的租金收益损失计算违约金。二审法院遂判决：一、撤销一审判决第一项、第二项。二、安定区住建局向宁某某交付剩余四套房屋。已竣工的三套房屋限于判决后10日内履行，尚未竣工的一套房屋限于2020年10月31日前履行。三、安定区住建局向宁某某支付违约金84993元（计算明细详见清单），限于判决后10日内履行。四、自2019年12月31日起，安定区住建局向宁某某每月支付违约金1006元，当月月底前付清，至判决确定的未竣工房屋履行期内的实际交付之日（实际交付之日计期不足一月的，按一月支付）。
典型意义
在履行行政协议过程中，协议当事人对协议约定的内容发生争议的，可能有两类情形：一是约定明确，但当事人之间的理解存有分歧；二是约定不明确，当事人之间事后亦无法达成合意。基于行政协议的行政性与协议性双重属性，协议当事人对协议内容的理解发生争议的，应当按照先行政、后协议的顺序进行认定。有效规范性文件对争议的内容已作出明确规定的，按照该规定确定争议内容的含义；有效规范性文件未作出明确规定、属于协议当事人合意范围的内容，则可以参照民事合同法律规范关于意思表示解释的法律规则，即按照协议所使用的词句，结合相关条款、协议的目的、习惯以及诚信原则等确定争议内容的含义。根据前述方法仍无法确定争议内容含义的，则属于协议约定不明的情形，可以由协议当事人达成补充协议，达不成补充协议的，则可以参照民事合同法律规范关于合同约定不明确时履行的法律规则确定争议内容的含义。本案中，协议当事人之间对合意的事项即产权调换的六套房屋是否一次性交付发生争议，人民法院即根据前述法律规则，认定宁某某在其订立协议时对产权调换房屋非一次性交付已有预期且属明知，并在此基础上计算行政机关所应承担的违约责任。行政机关不依法依约履行行政协议约定义务，给协议相对人合法权益造成损失的，从行政性角度应当承担行政赔偿责任，从协议性角度应当承担违约责任。但无论何种角度，二者所遵循的法律精神并无不同，即应当弥补协议相对人遭受的损失。其中，损失包括已经发生的利益减损以及协议履行后依法可以而未获得的利益，民法典、新修改的行政赔偿司法解释对此亦予以明确。协议约定的违约金低于或者过分高于造成的损失，当事人请求按照损失的标准进行调整的，人民法院依法可以支持。本案中，人民法院认定约定的违约金计算标准明显超出给协议相对人造成的损失，按照损失填补原则，确定以房屋租金收益为计算标准，更符合违约责任或行政赔偿责任的法律精神。
九、韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案
基本案情
辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室（以下简称松山征收办）发布《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》，明确该地段采取预约式征收方式，征收人与被征收人订立附生效条件的预约式补偿协议，在规定的时间内预签约比例达到70%以上，所订立的房屋征收补偿安置协议生效，该地段正式征收。韩某某与松山征收办订立《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》（以下简称《预签约协议》），对搬迁费、临时安置费、附属物补偿等作出约定，并约定安置回迁住宅，协议第七项规定，“本协议在预签约达到＿%时即生效”。《预签约协议》订立后，因未达到70%签约条件，该地段未进行征收。韩某某提起本案诉讼，请求松山征收办履行《预签约协议》，并赔偿其各项经济损失。
裁判结果
辽宁省锦州市太和区人民法院一审认为，《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，作出房屋征收决定前，房屋征收主管部门可以组织被征收人根据预评估结果、征收补偿方案，预先订立附生效条件的补偿协议。市、区人民政府可以根据预签协议的签约比例决定是否作出房屋征收决定。预签协议的签约比例由市、区人民政府确定。韩某某与松山征收办订立的《预签约协议》属于附生效条件的协议，虽然协议内容中没有约定预签约比例，但是在《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》明确了签约比例应达到70%，因该条件未成就，《预签约协议》未生效。一审法院遂判决驳回诉讼请求。韩某某不服，提起上诉。
辽宁省锦州市中级人民法院二审认为，辽宁省锦州市松山新区管理委员会发布的《政协周边房屋征收补偿实施方案》，明确该地段采取预约式征收方式，该方案以公告的方式发布，对所有被征收人具有法律效力。房屋征收补偿的预签协议的签约比例已经确定为70%，可以作为本案争议的补偿协议行为的依据。经查明，预签协议的实际签约比例应为25.4%。因此，《预签约协议》在规定的时间内预签约比例未达到70%，该协议未生效。二审法院遂判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
为了更好地实现行政管理或者公共服务目标，在不与法律规定相冲突的前提下，行政协议当事人可以约定行政协议的生效条件。如新修改的土地管理法所规定的行政机关与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等订立的协议，属于典型的附生效条件的行政协议。本案所涉国有土地上房屋征收补偿协议，亦属于此类行政协议。实践中，对于协议相对人就生效条件尚未成立的行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理存在不同观点：一是以行政协议对协议相对人权利义务尚未产生实际影响为由裁定驳回起诉；二是依法认定生效条件不成立时判决驳回诉讼请求。由于生效条件是否成立需要进行实体审查，且协议相对人提起的诉讼请求可能并不直接涉及生效条件是否成立，人民法院依法予以受理可以提前定分止争，获得更佳的裁判效果，因而本案采取了第二种观点。协议当事人之间可以协商约定生效条件，以明示或默示方式体现在行政协议之中均可。本案中，生效条件虽未直接明确地写入补偿协议之中，但因补偿方案对生效条件作出明确规定，且其系订立补偿协议的主要依据，可以推定协议当事人知晓且认可补偿方案规定的补偿协议生效条件。对于此类案件，人民法院应当重点审查所约定的生效条件是否违反法律规定、生效条件是否成立、生效条件未能成立是否具有归责于协议当事人的原因等。对于因不具备生效条件而不具有效力的行政协议，协议当事人要求履行协议权利义务的，人民法院可以依法判决驳回诉讼请求。
十、成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案
基本案情
2017年5月9日，原四川省成都市温江区国土资源局（以下简称原温江区国土局）因与成都某商贸有限公司（以下简称某商贸公司）建设用地使用权出让合同纠纷向四川省成都市温江区人民法院（以下简称温江区法院）提起民事诉讼，要求某商贸公司支付因违反双方订立的国有土地使用权出让合同（以下简称案涉合同）约定而产生的违约金及利息。温江区法院经审理后判决驳回了原温江区国土局有关违约金的诉讼请求，该民事判决已于2018年6月21日生效。2018年11月5日，原温江区国土局作出温国土资发（2018）366号《决定书》，以作出行政决定的方式决定对某商贸公司追缴民事诉讼中未予支持的违约金。某商贸公司遂提起行政诉讼，请求撤销《决定书》。
裁判结果
四川省成都市郫都区人民法院一审认为，原温江区国土局作出的《决定书》系要求某商贸公司履行案涉合同中支付违约金的义务。对于2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的该类合同，按照当时的法律规定可以纳入民事纠纷的范畴。对于应当加收的违约金，原温江区国土局作为责任主体能够通过民事诉讼的方式予以实现。案涉合同为原温江区国土局与某商贸公司于2013年1月9日协商达成，合同履行中是否存在违约行为，应否承担违约责任，可以通过民事诉讼主张权利。原温江区国土局已就逾期缴纳土地出让价款的违约金纠纷提起了相应的民事诉讼，并被温江区法院作出生效判决所羁束。因此，原温江区国土局再行作出《决定书》追缴违约金于法无据。一审法院遂判决撤销《决定书》。原温江区国土局不服，提出上诉。
四川省成都市中级人民法院二审认为，案涉合同订立于2013年1月9日，按照当时的法律规定，对于国有土地使用权出让合同可以提起民事诉讼进行救济，原温江区国土局已经就本案违约金争议选择通过民事诉讼方式进行救济，人民法院作为民事合同纠纷进行受理并已作出生效的驳回民事判决。为避免逻辑和后续救济实现路径的混乱，同时为维护生效裁判的既判力，应当认定原温江区国土局就生效裁判已经驳回的事项作出行政决定，缺乏事实根据和法律依据。据此，二审判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
司法实践中，就某一协议或者合同属于行政协议抑或民事合同，可能出现较大争议。但无论协议的属性如何，由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼抑或民事诉讼审理，仅涉及人民法院的内部分工，人民法院不能拒绝裁判，也不能重复处理。《行政协议司法解释》第八条规定，民事生效法律文书确认涉案协议不属于民事诉讼受案范围，当事人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，避免出现人民法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象。行政协议诉讼因其进行合约性以及合法性双重审查，可以解决协议的合意纠纷。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议不属于其受案范围，民事诉讼已经作出不予受理的生效法律文书的，行政协议诉讼应当予以受理，而非不予受理并告知当事人就民事生效法律文书申请再审。与此同时，避免重复处理亦属于人民法院应当遵循的诉讼规则。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议属于其受案范围，其中一种诉讼类型已经作出生效法律文书的，另一种诉讼类型应当予以尊重而不能重复处理。以本案为例，在民事诉讼已就涉案合同争议作出实体生效判决，合同当事人应当予以尊重并依法执行。作为合同当事人一方的行政机关再就同一争议事项以行政决定方式，作出与生效民事判决相冲突的结论，人民法院依法不予支持。
来源：最高人民法院
案件基本信息
一、诉讼当事人
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李x
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：灵武市人民政府（以下简称灵武市政府）
二、案件索引与裁判日期
一审：宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2020）宁01行初402号行政裁定（2020年11月2日）
二审：宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终489号行政裁定（2021年1月21日）
申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申7934号行政裁定（2021年9月28日）
三、案由
土地收回补偿
裁判要旨
国有农场农用地收回时，虽然参照农村集体土地征收的补偿标准、所列项目进行补偿，但是，国有农场的土地和其他资产属于国家所有，农场土地的出让、转让、划拨等都是国有资产的处置行为。处置收入亦应属国家所有。因此，国有农用地收回与农村集体土地征收所涉土地补偿费性质不同、权属不同，国有农用地收回时，不应按农村集体土地征收时的补偿安置方式分配土地补偿费。国家在收回国有农场农用地时，土地补偿费应当支付给土地的长期使用者即国有农场。
裁判依据
《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）
第八条 城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年7月29日修订）
第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征收的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
《国营农场工作条例（试行草案）》（1979年8月1日）
第五条 国营农场的土地、森林、橡胶林、防护林、草原、矿山、水域，以及其他一切生产资料和财产，属全民所有，受法律保护，任何单位和个人都不得侵占和破坏。
对应新法
《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）
第九条 城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
基本案情
案涉土地为国有农场农用地。1998年11月20日，李x与灵武矿务局磁窑堡煤矿签订《果园承包合同书》，约定李x承包灵武矿务局磁窑堡煤矿的果园，承包期间为1999年1月1日至2013年12月31日。现李x以灵武市政府于2008年修下白路占用其承包果园13.2亩、2009年修高架桥征占其承包果园2.39亩、2012年修快速通道征占其承包果园20.08亩、2014年推毁围墙占取其承包果园5.56亩的补偿中不包含土地补偿费为由，起诉请求灵武市政府支付征占其41.2亩承包果园的土地补偿费共873 604.80元。
争议焦点
李x应否取得案涉国有农用地土地补偿费。
裁判结果
一审法院裁定：驳回李x的起诉。
二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。
再审审查法院裁定：驳回李x的再审申请。
裁判理由及评析
国有农场，又称国营农场，是在我国特定的历史条件下建立起的全民所有制农业企业。根据一审时有效的原《土地管理法》（2004年修正）第8条、原《土地管理法实施条例》（2014年修订）第2条以及《国营农场工作条例（试行草案）》第5条的规定，国有农场的土地、森林、水域等，以及其他一切生产资料和财产，属全民所有即国家所有。国有农场和农村集体经济组织是两类完全不同的组织形式，一般情况下，国有农场的农业从业人员属于国有农场的农业职工或者与国有农场签订承包合同的个人或组织，其因国有农场农用地收回所享有的补偿安置在本质上不同于农村集体土地征收中对农民的补偿安置。关于国有农场农用地收回过程中涉及的土地补偿问题，《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》中明确：国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。
申言之，集体土地征收时，因土地系农村集体经济组织所有，土地补偿费由该农村集体经济组织取得。国有农场农用地收回时，虽然参照农村集体土地征收的补偿标准、所列项目进行补偿，但是，国有农场的土地和其他资产属于国家所有，农场土地的出让、转让、划拨等都是国有资产的处置行为，处置收入亦应属国家所有。因此，国有农用地收回与农村集体土地征收所涉土地补偿费性质不同、权属不同，国有农用地收回时，不应按农村集体土地征收时的补偿安置方式分配土地补偿费。国家在收回国有农场农用地时，土地补偿费应当支付给土地的长期使用者即国有农场。
就本案而言，李x并非案涉国有农用地的长期使用权人，不是土地补偿费的法定补偿对象，无权取得其所诉承包果园的土地补偿费。参考以上复函，长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。李x如符合该规定则可依法定途径另行主张权利。
合议庭成员：齐素、吴笛、徐超
撰写人：齐素、孙阳
来源：行政涉法研究
想必大家都知道，土地征收是一项利国利民的大型活动，一旦启动相关的征收工作，多多少少都会涉及部分老百姓的切身利益，但这也是在所难免的，一个国家想要快速发展，一些基础性的建设是必不可少的。
可是实施土地征收，从原则上来说就要保障土地或房屋被征收人的相关权利，包括知情权、参与权、选择权等等，切实保障他们原有的生活水平不降低，以及长远生计。与此同时，相关部门所实施的土地征收行为也要严格按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》等相关的法律法规进行。
然而在具体实施过程中，由于土地征收程序繁琐，涉及人口又多，所以往往会出现这样或是那样的问题，侵害被征收人合法权益的行为也不少见，所以，作为被征收人，在征地拆迁中一定要知道和注意以下几点。
一、征地补偿至少有六大项
土地征收不同于国有土地征收，其所涉及的补偿主要有六大项，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物、青苗补助费及农村村民住宅费、社会保障费等。
其中，涉及农村村民住宅的，宅基地的补偿和房屋的补偿是分开的，并不是混在一起补偿的。而且，对涉及农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，在尊重农村村民意愿的情况下，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
不过，无论只是土地被征收，还是房屋被征收，从原则上来说给予被征地农民的补偿是不能低于其原有的生活水平，需要保障其长远生计。实践中，如果征地拆迁补偿远远低于这个原则，即征收以后的生活水平大幅度下降，那说明征收补偿标准则是不合理的，此时被征地农民则可以通过法律途径来维护自己的权益。
二、以租代征不合理
想必大家应该都知道，征收集体土地不能直接征收，而是需要先转为建设用地之后才能开展进一步的征收工作。也就是说，无论是什么建设项目，均需要按照《土地管理法》第四十四条规定办理农转用地审批手续，在拿到相关部门批复的审批手续以后，征收方才能正式使用土地进行建设。
但由于办理征地审批手续比较麻烦，必须要在履行征收前置程序以后，包括发布土地征收预公告、补偿安置方案公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、征求老百姓意见，举行听证会等，才可以申请报批，而且，最主要的是申请审批手续的时间会特别的长，所以实践过程中，有的征收方会为了规避审批手续，尽快实现征收最终的目的，便会通过以租代征的方式来实际占用土地。即与村委会直接签订土地租赁合同，答应每年一亩给予多少年的租金，然后永久性占用土地。
可是通过以租代征，农民老百姓不仅一下子失去了土地，而且每年大概也只能拿到非常微薄的一点土地租金，从长远来看，肯定会对被征地农民是非常不利的。所以，这里北京圣运律师需要提醒大家，以租代征是不合法的，也是不利于被征地农民的一种占地行为，如果遇到，大家一定要注意。
三、土地征收必须是因公共利益的需要
最后，土地征收必须是因公共利益的需要，关于公共利益的范畴，《土地管理法》第四十五条有详细的规定，这里就不在重复说了，大家可以翻看土地管理理法。
北京圣运律师在这里主要想强调的是，如果占用土地的行为并非是因公共利益的需要，比如打着土地征收的名义实施商业开发，那么其占地行为则是不合法的。此时，被征收人可以马上向上一级有关部门举报，或是依法向人民法院提起行政诉讼。
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