楹庭研究：保护产权角度解读《关于促进民营经济发展壮大的意见》

楹庭研究：保护产权角度解读《关于促进民营经济发展壮大的意见》

楹庭研究：保护产权角度解读《关于促进民营经济发展壮大的意见》

（此处已添加小程序，请到今日头条客户端查看）

民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量。

2023年7月19日，《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》）发布，从营商环境、政策支持、监管导向、法治保障、舆论氛围等多层面明确指导意见，多措并举推动解决民营企业诉求，为民营经济高质量发展带来了新的历史性机遇。

《意见》围绕六个方面部署了重点任务：一是持续优化民营经济发展环境，二是加大对民营经济政策支持力度，三是强化民营经济发展法治保障，四是着力推动民营经济实现高质量发展，五是促进民营经济人士健康成长，六是持续营造关心促进民营经济发展壮大社会氛围。

01

优化营商环境篇

关于优化营商环境，早在2020年1月实施的《优化营商环境条例》第三十一条明确规定，地方各级行政部门应当履行其向社会作出的政策承诺以及依法订立的各类合同。在行政部门向社会主体依法作出的行政承诺和签订的合同不能履行的，不得以行政区划调整、换届、机构职能调整以及相关责任人的更替为由来进行毁约、违约。

《优化营商环境条例》规定，行政机关不能随意违反合同，违反合同的要予以补偿，以行政法规的形式做出了明确的规定。

《优化营商环境条例》第三十一条 地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

2019年，在《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中也明确规定，建立诚信履约机制，一直在强调行政部门守信践诺，要认真履行在招商引资与社会资本合作的活动中，比如PPP项目，民营企业依法签订的各类合同，行政部门与社会资本合同中与民营企业所依法签订的各类合同，建立行政主体的失信责任追溯和承担机制。

如果是因为行政主体的承诺或者是与民营企业签订的合同，行政主体要履约，并且要加大类似的毁约失信责任的追究机制，对民营企业因国家利益、公共利益、其他法定事由需要改变上述的承诺和合同的，要依法予以补偿。

02

保护民营企业篇

《意见》中第（十）条，依法保护民营企业产权和企业家权益。防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义。进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。完善涉企案件申诉、再审等机制，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制。

那么，优化营商环境、保护企业产权都有哪些法律依据？行政机关与民营企业依法签订行政协议，法律明确规定这种协议是受到法律的保护。近几年法律保护的力度是越来越大，行政机关应对符合法律规定解除行政协议给民营企业造成的损失予以补偿，切实维护企业的合法产权。

在2016年发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中也强调，完善守信践诺机制，大力推进法治诚信建设，地方各级行政主体及有关部门要严格兑现向社会和行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资，与社会资本合作活动中与投资主体所签订的各类合同，不得以换届、领导的更替等各种原因违约。因毁约、违约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

对因国家利益、公共利益和其他事由必须要改变上述合同或承诺的，要严格依法执行。按照法定程序进行，对企业造成的损失予以补偿。对因行政主体违约导致企业个人财产权受到损害的情形，进一步完善权利人的救济途径，进一步完善权利人的救济渠道，将行政主体的履约守诺服务纳入评价体系。

国家有关部门也陆续颁布了很多文件，在2016年、2018年连续出了几个文件，比如《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》和《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》等。其中提到了主管部门在行政管理过程当中和行政相对人签订的各项协议都须履行，如果不履行的，应当进行补偿，如果确定是公共利益的需要，不能履行的要对行政相对人的所有损失予以补偿。

《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》里提到，如果行政部门违反信赖保护原则，应当如何维护企业的合法权益。我们楹庭律师办理过的案例很多，包括高院也作出了两批该类的指导案例，现在从政策上、从法律维权的渠道上来说法律规定都是非常畅通的。

《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，是从另外一个角度作出的通知。从保护企业家、保护民营企业主、私营企业主，也包括外资和港澳台的一些投资、投资人的一些合法权益，作出了明确的更细致的规定，基本都是保护产权和保护企业家合法权益的内容。

最高院在2018年的文件中作出了《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，里面也提到了怎样保护企业家合法权益，主管部门不能违反信赖保护，要树立守信践诺机制等等。因此从高院到基层各级法院对这类的案件，取得土地之后，因为主管部门的原因，导致无法建设的，高院和各级法院维护企业家，维护私有产权的力度是很大的，高院也总结了很多指导案例都是维护产权和维护企业家合法权益的。

在2020年1月份实施的《优化营商环境条例》第三十一条明确规定，地方各级行政部门应当履行其向社会作出的政策承诺以及依法订立的各类合同。在行政部门向社会主体依法作出的行政承诺和签订的合同不能履行的，不得以行政区划调整、换届、机构职能调整以及相关责任人的更替为由来进行毁约、违约。

如果是因国家利益、公共利益的需要改变上述的承诺和合同的，不得以改变上述的承诺或者是单方面解除合同的情况下，需要对于市场主体因此遭受的损失予以补偿。这是《优化营商环境条例》里边规定的，对于行政机关作出承诺因为公共利益需要进行改变的情况下，需要给予补偿。

同时也规定了行政主体是不能够因为规划的调整或因领导的换届等各种情况来任意的毁约违约。在《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》也明确规定，建立诚信履约机制，一直在强调行政部门守信践诺，要认真履行在招商引资与社会资本合作的活动中，比如PPP项目，民营企业依法签订的各类合同，行政部门与社会资本合同中与民营企业所依法签订的各类合同，建立行政主体的失信责任追溯和承担机制。

如果是因为行政主体的承诺或者是与民营企业签订的合同，行政主体要履约，并且要加大类似的毁约失信责任的追究机制，对民营企业因国家利益、公共利益、其他法定事由需要改变上述的承诺和合同的，要依法予以补偿。

由此可以看出在进一步的强调行政主体要加大守信践诺的机制，要保护企业的产权，要保护企业的投入，不能对企业因上述原因给企业造成损失而视而不见，要加大类似产权的保护力度。

可以看出对于民营企业包括最近几年对于民营企业的一个保护的力度，尤其是对于在行政主体履行诚实守信、守信践诺等各方面的严格的要求。如果存在类似的纠纷的情况下，我们企业对类似纠纷提起诉讼的情况下，为了寻求能够得到公平公正地解决，除了法院可以依法进行判决之外，还可以适用调解。

03

发展民营经济篇

《意见》（三十）完善落实激励约束机制。强化已出台政策的督促落实，重点推动促进民营经济发展壮大、产权保护、弘扬企业家精神等政策落实落细，完善评估督导体系。建立健全民营经济投诉维权平台，完善投诉举报保密制度、处理程序和督办考核机制。

关于建立健全民营经济投诉维权平台，需要有相应的法律法规支持。民营经济在发展过程中如果因政策调整而遭受损失的，应该予以补偿；如果因为行政机关的违法行为而遭受损失的，应该予以赔偿。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（简称《行政赔偿司法解释》），该文件是在2022年3月21日正式对外发布，正式实施的时间是在2022年5月1日起开始实行。

1997年，最高人民法院发布了关于行政赔偿案件的规定。新的行政赔偿解释也是在九七年版的基础之上，在《国家赔偿法》以及《行政诉讼法》的实施后，包括《民法典》的实施后，根据新的情况，根据新形势下的这种需要，也是为了规范行政赔偿案件的审理，根据多年经验的总结发布了行政赔偿司法解释。行政赔偿的司法解释的发布更有利于监督支持行政机关依法履行行政赔偿义务，实质化解行政赔偿争议起到很大的作用。

那么行政赔偿法的亮点当中，尤其是对企业，对关于平等保护各类市场主体的合法产权，贯彻平等保护产权的原则及理念，为了更好的维护民营经济合法产权，加大对民营企业产权的保护会起很大的作用。

行政赔偿法的司法解释主要是为了解决实践中的一些突出性的问题，对重大分歧有争议的一些疑难法律适用的问题进行了解释，具有针对性，进一步更准确地进行解释。在司法实践当中，我们认为有些以前争议的东西，现在也没有太大的争议了。行政赔偿法司法解释的很多观念其实在之前的最高人民法院出台的判例，以及各个实践的司法判例当中的观点基本上是一致的，应当说赔偿的司法解释很大一部分应当说也是吸收了司法判例当中的一些观点。

当然之前的都毕竟是争议过程当中法院的判例的观点，没有上升到法律的层次。那么，新的《国家赔偿法》的实施对之前有争议的包括司法实践当中的一些观点形成了以法律的形式来出现，效率就更高了，更准确的减少这些争议。新的行政赔偿法的司法解释一共是33条。其实主要是以下几个方面有很大的亮点，其中重大的修改也有很多。

第一，对行政赔偿的范围以及它的构成要件进行了规定，比如说规定的举证责任的这些情形，并且科学地划分了行政赔偿责任。这样就更有利于对行政机关更好地进行监督。

第二，合理确定了一些直接损失，停产停业期间的必要性开支的损失，还有一些物品的损失等等一些在企业拆迁过程当中，房屋征收补偿的案件当中，强拆的案件当中提到的一些损失，一些计算的方式，物品的损失的计算方法。进一步进行明确了赔偿的标准。比如说物品的损失，还有贵重物品的损失，在征收拆迁过程当中经常遇到的有争议的地方。比如说对物品的损失可能就是无法举证，那么就需要法官按照合理的经验去判定，并非要去举证。比如说还有贵重物品的损失等等，这次都有了规定。

其实这些观点在之前的司法实践过程当中，判例当中，其实我们都见到过，基本上大家都会见到过类似的这些判决的观点，尤其是我们经常提到的最高人民法院曾经的判例。

司法解释中提到了赔偿的问题跟补偿的问题。赔偿原则是不少于被征收人的获得的安置补偿权益。这也形成了法律的形式，以前在司法判例当中出现过这个观点，并且对精神损害赔偿也是首次纳入了赔偿法的概念，以前在国家赔偿法里是没有精神损害赔偿的，但是现在最新是有精神损害赔偿的规定，这是一个亮点。

关于赔偿损失，直接损失赔偿损失的标准、范围等等更能体现对当事人的合法权益的赔偿，这是第二个方面。

第三个方面，对行政赔偿诉讼的原告的主体资格，还有行政赔偿的请求的时效期限，单独赔偿诉讼啊，以及一并提及赔偿行政诉讼，还有行政赔偿诉讼当中的公司法的衔接问题，民事争议的问题都做了规定。该司法解释更能实现对当事人权利的保障。

第四个方面，明确在行政赔偿的诉讼过程当中，对法院及市民的义务进行了规定。而且，对损害赔偿的标准包括裁判方式进行了规定，还有增强行政赔偿，最终实质化解行政争议等等方面作出了规定。

04

信赖利益保护篇

《意见》提出，完善社会信用激励约束机制。完善信用信息记录和共享体系，全面推广信用承诺制度，将承诺和履约信息纳入信用记录。发挥信用激励机制作用，提升信用良好企业获得感。完善信用约束机制，依法依规按照失信惩戒措施清单对责任主体实施惩戒。健全失信行为纠正后的信用修复机制，研究出台相关管理办法。完善政府诚信履约机制，建立健全政务失信记录和惩戒制度，将机关、事业单位的违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台。

完善政府诚信履约机制，其实涉及到行政法上的信赖利益保护原则。该原则是指国家和人们之间应当存在信赖关系，人们必须信任行政机关所做出的一些决定、命令，对行政机关作出的决定、命令有一种信赖。如果因为公共利益的原因，行政机关需要改变之前做出的一些行政命令，那么，应当基于信赖保护原则，对行政相对人或者利害关系人给予相应补偿的原则，这就是信赖保护原则。

法院在审理行政协议、行政允诺案件时，要促进法治主管部门和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对主管部门没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。

针对招商引资、重点项目等所涉及的对涉案企业进行不利处分或者减损企业利益的行政行为，应当结合具体事实及相关法律规定综合审查判断，对各类市场主体予以平等保护，以促进法治化营商环境建设。

当个人信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。

所谓行政法上的信赖利益，是指私人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。涉及违法建筑案件中，执法部门未及时予以发现并查处，并不能因此而对违法建筑享有合理依赖利益。

《国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

行政机关撤销或改变违法作出的行政行为，如这种情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益需要撤销、废止或者改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人的损失，要对相对人的损失予以补偿。

非经法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当按照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此受到的财产损失依法予以赔偿。主要体现在行政许可法上。

《行政许可法》第六十九条规定了符合撤销许可情形的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。

05

保护民营企业产权篇

《意见》指出，依法保护民营企业产权和企业家权益。防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义。进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。完善涉企案件申诉、再审等机制，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制。

在此之前，2016年11月4日相关部门就发布了《完善产权保护制度依法保护产权的意见》。全面保护依法保护企业产权，对平等产权保护有相应的内容。在文件当中规定了妥善处理历史形成的产权案件。对于我们办理的政企纠纷案件过程当中，一些产权可能存在一定的遗留问题，该文件的规定对于对于这种不规范的问题，应当以发展对眼光客观的看待，并依法妥善处理。

对不给任何补偿的情况在这份文件当中对该问题有一定的指导作用。在文件当中还规定了对于完善行政机关守信机制提出了相关的规定，为了大力推进法治和诚信建设，地方各级有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以换届、领导人更替等理由违约、毁约侵犯合法权益。

因国家利益、公共利益、其他法定事由需要改变行政承诺或者合同约定，要严格按照法定的权限和程序进行，并对企业和投资人因此受到的财产损失予以补偿。对于因行政机关违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道，将政务履约与守诺服务纳入绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为的惩戒力度。

后来发布的《优化营商环境条例》有关行政协议过程当中经常出现的一些问题，在这个文件当中也有相关的一些规定。所以，遇到此类问题都可以引用这份文件的相关规定。在这份文件中提到公共利益的范围，不得将公共利益扩大化细化。规范征收征用的权限和程序，遵循及时合理的补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式标准，给予被征收人、征用者公平合理的补偿。

文件也提到了公共利益，在其他的文件当中提到了为了公共利益的需要而导致的征收，而且征收的程序也要求不断细化。所以，在文件当中对公共利益的问题也做出了规定，应当说在实践的过程当中该文件还有很大的价值，所以有很强的实用性。

楹庭律师总结

《意见》总体要求，坚持“两个毫不动摇”，加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，优化民营经济发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，全面构建亲清政商关系，使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，引导民营企业通过自身改革发展、合规经营、转型升级不断提升发展质量，促进民营经济做大做优做强。

对于依法保护民营企业产权和企业家合法权，北京圣运律师事务所整理并征求律师相关意见，如遇到类似法律问题请向本所律师咨询，如转载请注明出处。

来源：中国法院网-楹庭研究：保护产权角度解读《关于促进民营经济发展壮大的意见》，