陕西高院案例 ：多部门联合执法行为，谁是行政诉讼的被告，行政诉讼联合执法的被告主体

陕西高院案例 ：多部门联合执法行为，谁是行政诉讼的被告

【裁判要点】

联合执法是指两个或两个以上行政执法机关，按照各自的职责范围，在实施行政执法时进行的联合行动。联合执法在于克服行政执法机关在执法权限单一的缺点，有利于解决特殊执法活动中执法环境多重性困难的问题，以提高执法效果。但因联合执法涉及多个行政机关的配合，超出单一行政机关的职责范围，因此联合执法需要经本级人民政府的批准，联合执法产生的法律责任应由批准实施联合执法的人民政府承担。

【史律师提醒】

北京圣运律师事务所史主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师提醒各位朋友，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条　当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

【裁判文书】

陕西省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）陕行终50号

上诉人（一审被告）：西安市临潼区人民政府。住所地：陕西省西安市临潼区。

法定代表人：黄可，代区长。

委托代理人：张灏宇，该政府工作人员。

委托代理人：张家驹，陕西骊剑律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）：西安益鹏金属材料有限公司。住所地：陕西省西安市临潼区新市（新市XX村）。

法定代表人：白建刚，董事长。

委托代理人：任军峰，总经理。

委托代理人：赵哲，泰和泰（西安）律师事务所律师。

上诉人西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）因被上诉人西安益鹏金属材料有限公司（以下简称益鹏公司）诉其确认行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初352号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案，临潼区政府委托代理人张灏宇、张家驹，益鹏公司委托代理人任军峰、赵哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明：原告益鹏公司于2009年3月24日经西安市工商行政管理局临潼分局登记成立。2017年4月27日，临潼区政府向市XX委报送《关于对西安益鹏金属材料有限公司生产设备、工艺和产品等情况认定的函》，载明：“……一、对西安益鹏金属材料有限公司实施断电停产。4月21日晚，我区收到《督办函》后，立即召集区经贸局、XX委、环保分局、公安分局、工商分局、供电分公司、新市街办等单位紧急会议，对企业涉及的相关问题进行研究，制定了《责令停产工作方案》。4月22日上午，区XX组织相关部门统一行动，对企业实施了断电停产。二、对西安益鹏金属材料有限公司有关情况进行认定，经组织区经贸局、XX委、环保分局、质监分局工作人员并邀请专家组对企业生产设备、工艺流程等进行现场检查，查看企业提供的相关资料，专家组会议研讨交流，形成了《对西安益鹏金属材料有限公司生产设备、工艺和产品等情况的认定报告》（见附件）。认定情况如下：1.西安益鹏金属材料有限公司生产产品类别属于地条钢。2.西安益鹏金属材料有限公司8台感应电炉、棒材及型材两辊轧机属于淘汰类设备。3.西安益鹏金属材料有限公司生产工艺属于地条钢生产工艺。4.西安益鹏金属材料有限公司环保手续基本齐备、有环保设施、生产过程中污染物能够达标排放，有过群众投诉噪声影响，企业采取了相应的整改措施。……”2017年6月12日，西安市临潼区发展和改革委员会（以下简称区XX委）向益鹏公司发出《责令限期整改通知书》，载明：“……现责令你单位停止使用8台中频感应电炉等用能设备，限1个月整改到位，并将整改计划报我单位。如不进行整改，我单位将依法对用能设备予以没收。……”2017年6月16日，益鹏公司向临潼区政府、区XX委、区经贸局报送《整改计划》，载明：“我公司积极按照政府要求按期拆除八台落后产能感应炉设备，截止6月16日，已拆除两台感应炉。……”2017年10月18日，区XX委再次向益鹏公司发出《责令限期整改通知书》，载明：“……现责令你单位于2017年10月18日立即进行整改。如不进行整改，我单位报请临潼区人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。……”2017年10月19日，益鹏公司的轧机设备被强制拆除。益鹏公司不服，提起本案诉讼。

一审法院认为：本案的争议焦点为被告临潼区政府是否实施了强制拆除原告益鹏公司轧机设备的行为，是否构成违法。本案中，根据原告益鹏公司提交的证据及庭审调查，可以证明益鹏公司的轧机设备确实于2017年10月19日被强制拆除，且在拆除当日的拆除现场，有临潼区政府的负责人及公安、城管、医疗、XX委等多部门人员参与拆除行为。虽然临潼区政府辩称其不是本案的适格被告，系区XX委对益鹏公司轧机设备实施了暂时性拆除，但在益鹏公司已完成初步举证责任的情况下，临潼区政府提交的证据不足以证明其未对涉案轧机设备实施强制拆除行为，亦不足以证明区XX委实施了涉案强制拆除行为，且未举证说明涉案强制拆除行为系在其不知情的情况下由其他主体实施，因此，综合全案证据，应当推定临潼区政府实施了对涉案轧机设备的强制拆除行为。故临潼区政府主张其未强制拆除涉案轧机设备，不是本案适格被告的答辩意见不能成立，不予支持。

根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；……”本案中，因临潼区政府不承认其实施了强制拆除涉案轧机设备的行为，其提交的证据不能证明其实施的强制拆除行为程序合法，亦不能证明符合《中华人民共和国行政强制法》第十九条情况紧急时实施行政强制措施的规定，故应当认定临潼区政府强制拆除行为违法。因本案被诉的强制拆除行为不具有可撤销的内容，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认临潼区政府于2017年10月19日对益鹏公司轧机设备实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由临潼区政府负担。

上诉人临潼区政府上诉称：（一）一审法院违背客观事实和法律规定，错误认为是临潼区政府实施了强制拆除行为。一审中，临潼区政府提交了《西安市临潼区人民政府办公室关于印发西安市临潼区发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《西安市临潼区XX委权力清单》、《西安市临潼区发展和改革委员会责令限期整改通知书》及该整改通知书的内部批文作为证据，能够证明区XX委是临潼区管理节能工作的部门，对“适用国家明令淘汰的用能设备或生产工艺”等违法行为具有行政处罚权，涉案设备的拆除行为系区XX委实施，临潼区政府并非本案适格被告。（二）区XX委实施的拆除行为具有事实和法律依据，一审认定拆除行为违法，属适用法律错误。1.益鹏公司生产产品类别属于“地条钢”，感应电炉、轧机属于淘汰设备，生产工艺属于“地条钢”生产工艺，根据《节约能源法》第十六条及国家XX委、商务部等七部门《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》等规定，生产地条钢建筑用材属非法行为，生产设备包括冶炼设备和轧制设备，依据《产业结构调整指导目录（2011年本）》（修正），益鹏公司生产地条钢所用感应炉、轧机均属于淘汰类落后生产工艺设备，应予以淘汰。2.区XX委对益鹏公司轧机设备的拆除行为系行政强制措施，该具体行政行为程序合法，具有事实和法律依据。《行政强制法》第二条第二款规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，有权依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制。国务院《关于钢铁行业化解过剩产能实施脱困发展的意见》第五条规定，对生产地条钢的企业，要立即关停，拆除设备，应依法处罚。国家XX委、商务部等七部门《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》、陕西省《关于切实做好彻底取缔“地条钢”工作的紧急通知》均要求对“地条钢”生产相关设备设施予以拆除。2017年6月12日，益鹏公司收到区XX委的整改通知后，超过三个月未彻底整改。2017年10月18日，区XX委再次重申了整改要求，益鹏公司仍未落实。区XX委基于此情况对益鹏公司的涉案轧机设备实施暂时性拆除的行政强制措施，具有事实依据。综上，一审法院查明事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回益鹏公司的起诉。

被上诉人益鹏公司答辩称：（一）一审法院认定事实清楚，程序合法。1.临潼区XX组实施了强制拆除行为。2017年10月18日，区XX委下发《责令限期整改通知书》。责令益鹏公司立即整改。2017年10月19日强制拆除的时，临潼区政府负责人及公安、城管、医疗、XX委等多部门人员参与对益鹏公司的联合执法，强制拆除了感应电炉、除尘罩、操作平台、轨道、变压器、轧机等设备。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款的规定，临潼区政府应为本案适格被告。2.临潼区政府制定了《关于西安益鹏金属材料有限公司淘汰落后产能实施方案》，作为责任主体组织实施了强制拆除行为。临潼区政府在一审庭审中提供的第四组、第五组证据材料表明，临潼区政府是整改工作的责任主体，负有强制拆除的职责，应承担相应的法律后果。（二）临潼区政府实施强制拆除行为严重违反法定程序。1.强制拆除时，临潼区政府未出具扣押决定书、扣押清单等书面材料，未告知物品扣押期限、救济途径。该扣押行为若被认定为行政强制措施，已超过法定最长扣押期限，临潼区政府的强制行为违法《行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条的规定，程序违法。2.益鹏公司并非“地条钢”生产企业，涉案轧机设备不属于落后淘汰设备。根据产业目录、专家意见及政府公布的“地条钢”生产企业目录，益鹏公司不是“地条钢”生产企业，不属于陕西省人民政府、西安市人民政府认定的淘汰落后产能企业。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院审理查明，一审查明的事实属实，予以确认。

另查明，二审庭审中，临潼区政府认可2017年10月19日强制拆除时，临潼区政府分管副区长及区XX委负责人在拆除现场。涉案设备当日因行政强制被拉走后仍未返还。

以上事实，有当事人陈述及附件材料证明，证据确实充分，予以认定。

本院认为，本案审理的焦点问题是临潼区政府是否为本案适格被告及涉案强拆行为是否违法。

（一）关于临潼区政府是否为本案适格被告的问题。联合执法是指两个或两个以上行政执法机关，按照各自的职责范围，在实施行政执法时进行的联合行动。联合执法在于克服行政执法机关在执法权限单一的缺点，有利于解决特殊执法活动中执法环境多重性困难的问题，以提高执法效果。但因联合执法涉及多个行政机关的配合，超出单一行政机关的职责范围，因此联合执法需要经本级人民政府的批准，联合执法产生的法律责任应由批准实施联合执法的人民政府承担。本案中，临潼区政府是益鹏公司整改工作的责任主体，2017年10月19日涉案强制拆除行为发生时，临潼区政府的分管副区长、区XX委负责人及临潼区政府下属多个职能部门工作人员在拆除现场。据此，可以认定涉案强拆行为系临潼区XX组织实施的联合执法活动。故临潼区政府应为本案适格被告。

（二）关于涉案强拆行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”该法第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”本案中，2017年10月19日涉案设备被强制拆除后拉走，直至二审开庭审理时，涉案设备仍未返还，超过了行政强制措施及行政强制执行有关时限的规定。临潼区政府实施强制拆除行为亦未向人民法院提出申请并获得准许，违反了行政强制法的相关规定，属于严重行政行为违法。一审判决确认临潼区XX组织实施强制拆除行为违法，并无不当。

综上，临潼区政府的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由西安市临潼区人民政府负担。

本判决为终审判决。

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