站在4年前看：如何弥合城市夹缝里的伤疤 ——透视西安市城中村改造

站在4年前看：如何弥合城市夹缝里的伤疤 ——透视西安市城中村改造

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城中村，顾名思义，即“都市里的村庄”,它是城市中的一块“夹缝地”，虽然被包围在城市生活的大环境里，但却游离于现代城市管理之外，滞后于时代发展步伐，严重影响着城市的整体发展，被称为“城市夹缝里的伤疤”。

2012年，中国第一部城中村青春励志情感电影《沙井村之恋》曾备受影迷热捧，该片讲述了外来工打拼的艰辛，刻画出了当代年轻人的成长记忆。随着影视的热播，坐落在西安高新区的沙井村很快就出了名，由于其显赫的地位，被众人戏称为“沙井国际CBD”，时常有外地游客慕名而来。

而如今，沙井村作为西安市最具典型的城中村，也被列入2016年城中村改造计划名单之中。今年5月，西安雁塔区在丝博会上重点推介沙井村改造项目，规划将建一个开放式的都市商娱中心。该项目涉及改造户1240户3619人，总投资约50亿元。项目拟将主题商业、国际名品展销、高端家庭消费、时尚餐饮群落等结合，形成24小时全活力零售娱乐性商业综合体。

沙井村，这个给人们留下太多记忆的城中村，虽然它曾美名远扬，或备受追捧，但最终还是难免走上被拆迁改造的命运。不只是西安，十几年来，这场全国范围内的“城中村改造”运动至今仍在进行着。

近几年的政府工作报告总不忘将大力推进城中村（棚户区）改造作为政府工作任务和目标之一。如今，城中村，这些带着城市记忆的记录者和见证者们，有的还继续存在着，有些早已变了样。本文将透过城中村改造的现状，看看它们正在发生的变化，憧憬它们未来将呈现的面貌。而曾经或仍然住在那里的人们，他们的生活又在发生着怎样的改变？

记忆：村里村外“两个世界”

距离繁华、快节奏生活的中心城区不过百米，这里的人们还过着属于上世纪恬静的邻里生活；六车道的开阔路网就在眼前，这里的人们依然走在拐曲羊肠小道中；齐全的配套设施看似满足他们的衣食住行，但以杂货为主的便利店、副食品店才是这里商业主体。作为“城市里的村庄”，它有着自己的生活节奏。

随着城市的迅猛发展，中心城区土地供应日益减少，城市周围农村征地扩大，拥有高容积率、高密度，在管理、环境治理方面具有缺憾的城中村，成了城市再扩大的“疤痕”。由于历史原因，这里的房屋布局通常较为混乱，基础设施缺失，消防、排水、供电等存在极大的安全隐患，“四个字——脏、乱、差、暗。”市民王女士总结出不少市民对城中村环境的印象。

昔日的沙井村

吉祥村紧邻小寨商圈，周边有多所院校，该村占地面积200多亩，3000多村民，而村子里的流动人口竟高达4万多人，吉祥村是个典型的外来人口集散地，也是二环周边为数不多的城中村。鱼化寨是西郊规模较大的城中村，该村占地3218亩，有村民3350人，流动人口大约在4万人左右，这里就像一个小社会，超市、餐馆、诊所、幼儿园等一应俱全，几乎不出村子什么事都能办到。

原西安市东二环仁厚庄村民，现为星币传说小区居民刘阿姨回忆道，原本的仁厚庄是由几十栋低矮民房和一条条狭窄道路组合而成，道路两旁充斥着收废旧、修单车、卖煤气的杂货店，每家每户位置不定，零星布局。马路市场根据村民需求自发形成，遍地都是果皮、烂菜叶等垃圾，村民也都习惯了这样的生活，“我们是少有的二环边上的村庄，走出村庄是二环栋栋高楼大厦，但我们的生活圈基本还在村里面。”刘阿姨说，“村里村外”的生活似乎是两个世界。

孵化：城中村改造的标杆

仁厚庄无论在区域位置、居住形态、社会形态等角度都是典型的城中村。西安市是全国拥有城中村最多的城市之一，据统计，三环以内共有村庄292个，涉及农村人口36.49万人，10.54万户，集体土地19.81万亩。有各类房屋4055.68万平方米。在292个村庄中有187个村庄在城市化进程中被城市包围，失去或基本失去土地，成为名副其实的“城中村”。二环以内现有村庄57个，涉及农村人口7.98万人，2.5万户，集体土地2.10万亩，现有各类房屋898.75万平方米。

仁厚庄改造项目作为西安市较早一批动工的城中村试点于2008年6月正式启动，项目占地约111.46亩，拆迁总户数1202 户，拆迁总人口约6200人，拆迁各类房屋总面积约22.3万平方米。由于各种原因，仁厚庄曾两次改造，均中途夭折，遗留下来的问题比比皆是。拆了一半的房屋，走了又回来的居民，落后的市政设施，众多的低保贫困户……给仁厚庄拆迁改造带来了许多难以想象的困难。在拆迁改造过程中，碑林区委、区政府始终坚持“拆安并举，利民益民”的原则，阳光拆迁、文明拆迁、和谐拆迁，在13个工作日内就与所有村（居）民签订了 拆迁安置协议，拆迁工作取得了巨圣运果。群众纷纷自发送来锦旗、牌匾、以表达对政府实施城中村改造的感谢之情。2008年5月总投资13亿元人民币的仁厚庄安置楼工程正式开工。

改造前后的仁厚庄小区

历经三年的改造，完成城市更新发展后的仁厚庄以全新的姿态成为该区域集居住、商业、商务三大功能于一体的最具活力和魅力的都市价值综合体。2011年6月，仁厚庄的千余户村民搬进了环境优雅、配套齐全的新居，村民在生活和工作上发生了翻天覆地的变化。“现在生活环境和方式都城市化了，家门口就有吃喝玩乐一条龙服务，闲的时候咱也能看看大荧幕电影，唱唱KTV，身在城市这么多年，才享受到了城市人的待遇。”刘阿姨说道。

挣扎：拆迁难问题制约改造进程

然而，城中村改造之艰难，仅仅从时间轴上就能体现。“一个城中村改造项目常常历经数届政府换届，多个拆迁办领导人的更替，在实际工作中，经历征地、拆迁、招商、签约等步骤，比喻成幼童的成长历程，或许他都可以小学毕业了。”某区级拆迁办负责人坦言。总体来看，拆迁难度大、回迁速度慢、拆赔比高是阻挡城中村改造进程的主要原因。

西安市城中村改造工作自2007年开始启动，随着工作的不断深入，各种矛盾和问题不断突显，尤其是房屋征收补偿工作难的问题，已严重影响到城中村改造工作正常推进。2014年以来，西安市相继出台了《西安市人民政府关于进一步加快棚户区改造工作的实施意见》《西安市棚户区改造管理办法》，为加快推进西安市城中村改造工作提供了政策支撑和法律依据，但在依法解决城中村改造中房屋征收补偿工作方面没有作出明确细致的规定。由于没有相应政策支撑和法律解决渠道，各类矛盾日益积累，各项工作进展缓慢，社会维稳信访压力较大。

今年年初，笔者在纬零街上看到，由东至西行至200米时，道路就被一堵一人多高的围墙挡住了，围墙内像是一个大型的建筑工地，房子处在拆迁状态，但没有工程设备施工。“这条路原本是杨家村内的一条便道，东头出去是长安路，西头直通明德门，道路从东口进入到中间分布着干休所、研究院家属院等5个院子，由中间到西头的部分则是杨家村村民的房屋。以前大家去西边买菜、乘车、孩子上学，走便道只要几分钟很方便。”住在干休所的张大爷说，可三年前杨家村开始拆迁，这条路就被一堵围墙分成了两半，大家走了10多年的便道被封住了，想要去明德门只能从昌明路或天坛西路绕道，至少要多走两站路。

据悉三年前杨家村拆迁时，为了确保周围居民的安全，施工方就在这条道路上进行砌墙围挡，将东边的居民区与拆迁区域进行分离。没想到在之后的拆迁工作中遇到了一些麻烦，300多户村民中至今还有20多户没有搬迁，影响了拆迁和房屋建设的工程进度。

像杨家村这样难拆迁的城中村，西安市还有新城区韩南韩南村、杨家庄、曹家巷、韩森冢，莲湖区的标牌市场及周边、南小巷等20余个改造项目，都是因“钉子户”的问题长期得不到解决，安置房建设无法启动。为有效解决日益凸显的“钉子户”问题，维护大多数群众利益，2015年8月，西安市中级人民法院制定了《关于依法妥善办理涉棚户区改造行政及非诉执行案件的通知》，明确了相关职责、程序和操作等要求，确保依法推进城中村改造工作。据了解，这是全省首个针对棚户区（城中村）改造出台的专项措施，将为有效解决西安市棚户区（城中村）改造问题提供了可靠的政策依据。

改造完成后的仁厚庄

蜕变：城中村改造的“西安模式”

随着城市化进程的加快发展，城中村改造已经成为摆在每个城市特别是大中城市面前的焦点与难点。近年来，西安市在推进城市化国际化进程中，把城中村改造当做一场新的革命，进行了积极探索与实践，逐步形成了“政府主导、市场运作、整村（项目）拆除、安置先行、有形与无形改造并重”的“西安模式”。

2007年8月，西安市在全国率先成立了政府直管的正局级部门——西安市城中村改造办公室，集中办理改造范围内的计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行“一站式”办公，为城中村改造工作高效运转提供了组织保障。

在改造方略上，坚持把群众利益放在首位，明确提出了“村民得利、开发商微利、政府不争利”，最大限度地让利于民，并在拆迁改造中做到三到位，即补偿标准到位、程序合法到位、完善服务到位，使拆迁工作为广大群众所理解支持，实现了“迅速拆除一处、按时回迁一处、尽快富裕一处”的目标。同时，创造性地提出了“政府主导，市场运作”的工作思路，使政府在牢牢把握改造主导权和方向、有效遏制改造无序混乱行为的同时，解决了资金难题，加快了城改工作进程。

自2007年西安城市改造项目全面启动，启动前城六区共有行政村624个，建成区范围内共有棚户区324处。截至2015年年底，全市已实施189个城中村的改造工作，涉及9.12万户、31.53万人，已有127个城中村6.78万户、23.61万人完成回迁安置，累计完成投资506.76亿元。通过无形改造共完成217个村的农转居、160个村的经济体制改革和150个村的撤村建社区工作，约20余万村民被纳入城市社会保障体系。全市已实施58个棚户区的改造，涉及9.34万户、31.93万人，已有33个棚户区5.29万户、21.54万人完成回迁安置，累计完成投资201.92亿元。

据了解，2016年西安计划启动9个集体土地上棚户区（城中村）改造项目，涉及0.69万户、2.5万人；计划完成15个村的回迁安置工作，涉及约0.68万户、2.59万人；计划整体完成投资约59.35亿元。计划启动8个国有土地上棚户区改造项目的房屋征收工作，征收各类房屋面积约35.7万平方米，涉及居民约0.42万户、1.42万人；计划完成4个项目的回迁安置工作，涉及约0.13万户、0.46万人；计划完成投资约10亿元。

未来：需政府与村民共同努力

城中村改造是每个城市发展必经的路径，即使在改造过程中困难重重。但对于村民来说要放开自己的思想，因为城改益处颇多：一是改造搬迁后，居民的居住的环境将得到进一步的改善，享受到更完善的配套；二是也可以得到相关政府的赔偿，获得双重收益。对于政府来说赔偿可以更加透明化，完善相关的规章制度，明确拆迁赔偿方式，公开估价标准和拆迁的全部过程。

据西安市城改办相关人员介绍，今年，西安市结合改造工作实际，从思想认识上将加快“四个转变”，即从以市场运作为主向政府投资为主、从单个项目策划向区域整体规划、从实物安置为主向货币化安置为主、从单一安置房建设向侧重公共设施建设的转变。同时，三环内改造要实现“五增两减”，即：增加公共绿地、增加公共空间、增加配套设施、增加公益项目、增加支路网密度，减少人口密度、减少建设强度，从而增强中心城区的承载能力，提升旅游景点周边、城市出入口形象。

目前，棚改工作还存在未签协议拆除、补偿不到位、过渡费未按期发放、回迁时间延期较长等问题。今年年底前，这些遗留问题将得到全面解决。对极个别没有实力、能力的开发企业，依法清盘，不留隐患；对不能按期发放过渡费的项目，采取政府兜底的办法，确保群众切身利益得到保障；对回迁安置滞后的项目，将全面启动安置房建设，并达到预期要求。

随着城中村项目的推进，西安的城中村将逐渐消失，它将逐渐成为这座城市里的记忆。

改造完成后的仁厚庄小区

（转载自秦住建微公号，原标题《<陕西建设>：如何弥合城市夹缝里的伤疤 ——透视西安市城中村改造》）

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来源：中国法院网-站在4年前看：如何弥合城市夹缝里的伤疤 ——透视西安市城中村改造，