南通中院案例：规划调整并不必然导致先前未经许可所建房屋一律限期拆除的法律后果

南通中院案例：规划调整并不必然导致先前未经许可所建房屋一律限期拆除的法律后果

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，地方各级人民政府有权在职责范围内根据经济社会发展状况对国土空间规划进行调整，规划调整后，相应地块上一切新建、改建、扩建等建设行为应当符合现行规划，但这并不意味着规划调整之前已经存在的建筑物均应以是否符合现行规划进行处理。对于规划调整之前的建设行为，即使未办理规划许可，行为人所应承担的法律责任，仍应结合行为人在建设行为发生之时的权利义务等综合判断，而不应简单地以现行规划调整为由而责令其无偿拆除，否则将无异于对行为人原先合法取得的土地使用权的实际剥夺，也将因规划调整而造成企业产权及经营行为处于不确定状态。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

(2022)苏 06行终 48号

上诉人（原审原告）南通石油化工机械制造厂有限公司，住所地南通市通州区平潮镇（原平东镇）牛桥村。

被上诉人（原审被告）南通市通州区综合行政执法局，住所地南通市通州区金沙街道朝阳路 19号。

被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区朝霞路 88号。

上诉人南通石油化工机械制造厂有限公司（以下简称石油化工机械厂）因责令限期拆除及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（ 2021）苏 0691行初 847号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明， 2013年 9月 2日，石油化工机械厂与原南通市国土资源局签订国有建设用地使用权合同，受让南通市通州区平东镇平东村 33组使用权面积为 13360平方米的工业用地。在上述地块办理出让手续时测绘之后，石油化工机械厂在南通市通州区平潮镇平东村 33组平东大道 6号未取得建设工程规划许可证擅自陆续建设 14处总建筑面积 5263.24平方米的建 (构 )筑物 (详见南通蓝图测绘有限公司制作的《南通石油化工机械制造厂有限公司房屋面积测绘分层分户图》所示 S8、 S11、 S12、 S13、 S14、 S15、 S16、 S22、 S23、 S24、 S25、 S26、 S27、 S28)。案涉 14处建筑物位于平潮镇镇区规划范围内。

2020年 11月 24日，南通市通州区综合行政执法局（以下简称通州执法局）对石油化工机械厂涉嫌在上述地块未取得建设工程规划许可证擅自建设上述 14处总建筑面积 5263.24平方米的建筑物进行了现场检查、拍照并制作了现场检查笔录。同日，通州执法局予以立案。 11月 25日及 12月 2日，通州执法局对石油化工机械厂的法定代表人刘某进行了询问并制作了询问笔录，刘某陈述案涉 14处建筑物系 2013年补办土地出让手续过程中测绘之后陆续建造，未向相关有权部门申领建设规划许可。 2020年 12月 7日，通州执法局向南通市通州区自然资源和规划局发出《关于提请对“平潮镇平东村 33组平东大道 6号南通石油化工机械制造厂有限公司建 (构 )筑物 ”对规划实施影响进行认定的函》，函询案涉 14处建筑物是否取得建设工程规划许可证或城乡规划部门的建设工程设计方案审查文件以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 12月 22日，南通市通州区自然资源和规划局作出复函，认定案涉地块工业用地不符合现行经批准的《南通市通州区平潮镇总体规划 (2016-2030)》，也未查询到申报办理建设工程规划许可的相关记录。 2021年 1月 7日及 2月 5日，通州执法局进行了集体讨论。 2月 8日，通州执法局向石油化工机械厂留置送达了行政处罚事先告知书，告知拟作出的行政处罚及陈述申辩的权利。 2月 17日，石油化工机械厂进行了书面陈述。 2月 26日，通州执法局再次进行了集体讨论。

2021年 3月 1日，通州执法局作出通州综执罚字〔 2021〕 3602号行政处罚决定书（以下简称 3602号处罚决定），认定石油化工机械厂于 2013年起，在南通市通州区平潮镇平东村 33组平东大道 6号未取得建设工程规划许可证擅自建设 14处总建筑面积 5263.24平方米的建 (构 )筑物。经南通市通州区自然资源和规划局认定，上述建设行为未办理建设工程规划许可，且不符合现行批准的《南通市通州区平潮镇总体规划 (2016-2030)》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条并参照住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定决定：责令石油化工机械厂在收到本决定书之日起十日内自行拆除上述未取得建设工程规划许可证擅自建设的 14处总建筑面积 5263.24平方米的建 (构 ) 筑物。次日，通州执法局将上述处罚决定留置送达石油化工机械厂。石油化工机械厂不服该处罚决定，于 3月 5日向南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）申请行政复议。通州区政府收悉后于 3月 11日向石油化工机械厂邮寄送达补正通知书，于 2021年 3月 16日收悉补正材料。 3月 17日，通州区政府决定受理该行政复议申请，并于同日向通州执法局邮寄送达《行政复议答复通知书》。 3月 25日，通州执法局提交行政复议答复书及相应证据材料。因案情复杂，通州区政府于 2021年 5月 10日作出《行政复议延期通知书》并予以送达，决定延期 30日。 5月 28日，通州区政府作出〔 2021〕通行复第 12号行政复议决定书（以下简称 12号复议决定），决定对上述行政处罚决定予以维持，并将决定书送达当事人。

一审法院另查明， 1.苏政办函〔 2006〕 121号《省政府办公厅关于通州市开展相对集中处罚权工作的函》（以下简称 121号函）同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，并同意该市提出的实施方案。通政发〔 2006〕 85号《市政府关于在通州市开展相对集中处罚权工作的通知》（以下简称 85号通知）决定行政机关通州市城市管理行政执法局（在通州市城市管理局挂牌）在通州市开展相对集中行政处罚权工作，其中包含城市规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。通政发〔 2007〕 17号《关于印发通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（以下简称 17号通知）第二条规定 “本办法适用范围为通州市城市规划区及实施城市管理相对集中行政处罚权的建制镇规划区 ”；第三条规定 “市城市管理行政执法局负责行使城市管理相对集中行政处罚权 ”；第四条规定 “市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面的法律法规、规章规定的行政处罚权。 2.2019年 1月 31日，南通市委办公室、市政府办公室下发《关于印发〈南通市通州区机构改革方案〉的通知》明确优化区城市管理局职责，区城市管理局对外加挂区综合行政执法局牌子，系区政府工作部门，不再保留区城市管理行政执法局牌子。

2021年 6月 9日，石油化工机械厂向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为： 1.确认通州执法局所作行政处罚决定无效； 2.撤销通州区政府所作行政复议决定； 3.对 121号函关于 “同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作 ”的规定、 85号通知关于 “市政府决定在你市开展相对集中行政处罚权工作 ”的规定、 17号通知第二、三条及第四条第二项规定进行合法性审查。

一审法院认为，关于 121号函、 85号通知、 17号通知相关规定是否具有合法性及通州执法局是否具有作出 3602号处罚决定的职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》（ 2017年修正）第十六条规定 “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 ”江苏省人民政府根据上述法律规定出台 121号函，同意在原通州市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作并同意该市提出的实施方案。 85号通知及 17号通知系根据 121号函作出的具体实施方案及办法。上述函及通知关于通州执法局在通州区范围内集中行使城市规划管理行政处罚权的规定并未超越制定机关的法定职权，也不与上位法相抵触，合法有效。依据上述函及通知规定，通州执法局作为南通市通州区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，具有对案涉 14处建筑物进行查处的职权。

关于被诉行政处罚决定书认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。就本案而言，经通州执法局现场检查并结合石油化工机械厂的陈述，案涉 14处建筑物并未取得规划许可，且南通市通州区自然资源和规划局也认定案涉地块作为工业用地进行建设已不符合现行经批准的《南通市通州区平潮镇总体规划 (2016-2030)》。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，案涉 14处建筑物不属于该指导意见第四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故通州执法局认定涉案建筑物属于违章建筑且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并依据上述规定作出行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。

通州执法局履行了立案、调查、处罚前告知、集体讨论等程序，在《江苏省城市管理执法规范化建设标准 (试行 )》规定的 90日时限内（扣除函询耽误的时间）作出案涉处罚决定并予以送达。案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法，程序并无不当。关于处罚程序中的听证问题。《中华人民共和国行政处罚法》（ 2017年修正）第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。可见，行政处罚法对听证的范围作了限定，并不是所有的行政处罚案件都必须听证，只有属于法律规定范围内的行政处罚案件，才必须举行听证。我国法律并未就责令限期拆除违法建筑物、构筑物这一行政处罚的相对人是否享有听证权利作出明文规定，行政机关可以根据案件情况决定是否采取听证程序。故石油化工机械厂认为通州执法局未告知听证权利并举行听证而程序违法的主张缺乏法律依据。关于被诉行政复议决定书是否合法有据的问题。通州区政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、延期、作出决定并送达等法定程序，所作复议决定亦符合法律规定。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回石油化工机械厂的诉讼请求。

石油化工机械厂不服一审判决提起上诉称， 1.通州执法局没有证据证明具有作出案涉处罚决定的主体资格和法律授权依据。 2.石油化工机械厂修建案涉房屋符合当时的土地利用总体规划条件，可以补办相应建设审批手续，案涉建筑形成之后的规划调整不具有溯及力，通州执法局违反 “程序从新，实体从旧 ”的原则，认定案涉建筑物违法与事实和法律不符。案涉建筑物是石油化工机械厂厂房的一部分，因原老厂所在位置用于房地产开发及道路建设被拆迁，当地政府与国土部门让石油化工机械厂先行在指定的集体土地采取 “先建后批 ”的方式修建厂房恢复生产。 3.通州执法局作出被诉处罚决定，目的不正当，且案涉建筑已于 2021年 4月 28日被南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）违法拆除。 4.石油化工机械厂对被诉行政处罚决定有关事项具有申请听证的权利，通州执法局未举行听证，程序不合法。综上，通州执法局作出被诉行政处罚决定超越法定职权，缺乏事实及法律依据，且程序违法。通州区政府作出维持的行政复议决定错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持石油化工机械厂的诉讼请求。

被上诉人通州执法局辩称， 1.根据 121号函、 85号通知及 17号通知的规定，通州执法局具有在通州区城市、镇规划区集中进行城市规划管理的行政处罚权。 2.石油化工机械厂未取得建设工程规划许可证的擅自建设行为违反城乡规划法第四十条第一款的规定，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 3.通州执法局作出限期责令拆除的行政处罚决定，不属于行政处罚法第四十二条规定的必须举行听证的情形。通州执法局已经告知石油化工机械厂享有陈述申辩权，未组织听证并不侵犯石油化工机械厂的陈述申辩权利，未违反法定程序。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人通州区政府辩称，通州执法局所作被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。通州区政府复议予以维持并无不当。通州区政府作出案涉行政复议决定，依法履行了受理、通知答复、通知第三人参加复议等程序，且在法定期限内作出决定并向各方当事人送达，程序亦无不当。请求驳回上诉，维持原判。

2014年 12月，南通市人民政府向石油化工机械厂颁发通州国用（ 2014）第 024013号国有土地使用权证，证载土地坐落于南通市通州区平东镇平东村 33组，地类 (用途 )为工业，使用权面积为 13360平方米，终止日期为 2063年 11月 19日。

2021年 3月 22日，平潮镇政府向石油化工机械厂出具《责令退还集体资产告知书》，主要内容为：国土部门没收的石油化工机械厂非法占用的 18826.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施已移交原平东镇人民政府，目前为石油化工机械厂占用，该镇集体资产管理办公室未查询到任何有关石油化工机械厂取得上述集体资产所有权或使用权的合法手续，石油化工机械厂在 1个工作日内进行确认，如有不同意见请举证，若在规定时限内没有提供合法手续，视作石油化工机械厂对占用集体资产的事实无异议，将依法收回被石油化工机械厂占用的集体资产，石油化工机械厂所属人员和资产等立即撤离，如拒不撤离，产生的一切损失和后果由石油化工机械厂自行承担。

2021年 4月 28日，平潮镇政府组织人员对石油化工机械厂总建筑面积 172 44.7平方米的建 ( 构 ) 筑物进行强制拆除。石油化工机械厂就上述拆除行为向通州区政府提出行政复议， 2021年 12月 2日，通州区政府作出行政复议决定，确认平潮镇政府于 2021 年 4月 28 日作出的行政强制行为违法。石油化工机械厂不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述复议决定，本院于 2022年 8月 3日作出（ 2022）苏 06行初 11号行政判决，驳回石油化工机械厂的诉讼请求。

石油化工机械厂总经理刘某在 2020年 11月 25日向通州执法局的陈述，以及石油化工机械厂于 2021年 2月 17日提交的书面陈述申辩中均提出，石油化工机械厂因原老厂区涉及道路建设实施搬迁，由政府重新安置到案涉被查处建筑物所在地块。石油化工机械厂在行政执法及行政复议程序中还提交了老厂所在地块取得的国有土地使用权证、与搬迁重建有关的协议等材料予以佐证。

本院认为，本案二审的争议焦点在于： 1.通州执法局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权； 2.通州执法局责令石油化工机械厂限期拆除案涉建筑物是否具有事实和法律依据。

关于通州执法局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权的问题。修订前的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定 ,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 121号函是江苏省人民政府根据上述规定审批同意通州区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的文件， 85号通知及 17号通知是南通市人民政府和通州区政府根据上述法律规定及省政府的批复作出的具体规定。以上文件规定通州区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权具有法律依据，不存在超越制定机关法定职权、与上位法相抵触等违法情形。上述文件中明确规定原通州市城市管理行政执法局集中行使通州区城市、镇规划区内城市规划管理法律法规等规定的行政处罚权。根据 2019年 1月 31日制定的《南通市通州区机构改革方案》中优化区城市管理局职责的内容，通州执法局具有行使原通州市城市管理行政执法局职责的主体资格。通州执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出的责令限期拆除的行政处罚决定，属于上述文件赋予的行使相对集中行政处罚权的行政管理范围。虽然 2021年 7月 15日施行的《中华人民共和国行政处罚法》未将责令限期拆除列入行政处罚的种类，但不影响通州执法局根据授权行使城市规划管理法定职责。至于石油化工机械厂提到的通政发（ 2017） 37号文件，该文件是对农林农机、文化体育、市场监管等方面开展相对集中行政处罚权作出进一步的规定，并未取消通州执法局之前已经依法取得的对规划管理领域的行政处罚权。故石油化工机械厂提出的通州执法局不具有作出被诉处罚决定法定职权的主张不能成立。

关于通州执法局责令石油化工机械厂限期拆除案涉建筑物是否具有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，从事建设行为，应当办理建设工程规划许可，未经许可从事建设的，应当承担相应的法律责任，而法律责任的确定应当区分是否可采取改正措施消除对规划实施影响的不同情形。具体到本案， 石油化工机械厂从事案涉建设行为未办理建设工程规划许可属实，但对石油化工机械厂所应承担的法律责任的确定也应建立在对上述情形判断的基础之上，也即石油化工机械厂的建设行为对规划实施的影响是否属于不可采取改正措施，应通过拆除的方式予以消除的情形。对此，本院作如下评判。

案涉部分建筑所占地块是石油化工机械厂通过出让方式取得，并领取了合法的国有土地使用权证。根据 0185号《出让合同》，案涉土地用途是工业用地，石油化工机械厂取得土地使用权后建成案涉建筑物并用于生产，通州执法局并未举证证明石油化工机械厂所建房屋改变了土地的用途，也未能举证证明建设行为违反 0185号《出让合同》所附的规划管理部门确定的规划条件。通州执法局认定案涉建筑属于不可采取改正措施情形的理由是， 2016-2030年平潮镇总体规划中对案涉地块的用途进行了调整，现已不属于工业用地。对此，本院认为，不可否认， 根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，地方各级人民政府有权在职责范围内根据经济社会发展状况对国土空间规划进行调整，规划调整后，相应地块上一切新建、改建、扩建等建设行为应当符合现行规划，但这并不意味着规划调整之前已经存在的建筑物均应以是否符合现行规划进行处理。对于规划调整之前的建设行为，即使未办理规划许可，行为人所应承担的法律责任，仍应结合行为人在建设行为发生之时的权利义务等综合判断，而不应简单地以现行规划调整为由而责令其无偿拆除，否则将无异于对行为人原先合法取得的土地使用权的实际剥夺，也将因规划调整而造成企业产权及经营行为处于不确定状态。

本案中，根据石油化工机械厂所举证据，石油化工机械厂是因原老厂地块道路建设等原因而实施搬迁，由当地政府提供案涉地块新建厂房。石油化工机械厂在土地出让程序进行之前即已建造大部分厂房，经国土部门处罚予以没收后，案涉土地通过出让方式归石油化工机械厂所有，被没收的厂房也由石油化工机械厂使用至今。 0185号《出让合同》中约定了土地用途，明确了规划管理部门确定的规划要点，第十九条约定政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，第二十条还约定了因社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权情形下如何处理等内容。 通州执法局未对当事人的陈述申辩及所收集的证据进行审查，未考虑案涉厂房的形成原因、使用状况，有无违反取得土地时约定的土地用途和规划条件等因素，仅以未办理规划许可手续，不符合现行总体规划即认为属于不可采取改正措施的违法建设行为而责令拆除，认定事实断章取义，适用法律错误，严重侵害了石油化工机械厂的合法权益。

另外需要指出的是， 案涉地块周边地区已进行拆迁并用于项目建设，石油化工机械厂的厂房也在通州执法局作出被诉处罚决定后一个多月即被平潮镇政府违法强拆。通州执法局对于石油化工机械厂未经许可从事建设的行为在近十年内未作处理，在周边地块拆迁背景之下作出责令限期拆除的决定，不能对执法目的的正当性作出合理解释，无法认定其执法目的具有正当性。虽然目前案涉地块上的建筑物已经不复存在，但土地使用权仍属于石油化工机械厂所有，通州执法局作出的责令拆除决定对于规划建设项目的现实土地利用需求不能起到实质作用，反而徒增行政争议，同时还极大地损害了政府的公信力和依法行政的形象。

综上，被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。通州区政府所作维持的复议决定不当，应当一并撤销。虽然石油化工机械厂的诉讼请求是确认被诉处罚决定无效，而本案并不存在通州执法局不具有行政主体资格等应当确认无效的情形，但石油化工机械厂在法定起诉期限内提起诉讼，一审法院未向石油化工机械厂释明本案被诉行为存在可撤销的情形，经本院释明，石油化工机械厂同意变更诉讼请求为撤销被诉行政处罚决定，故本案应当根据审查的实际情况作出相应的判决。一审判决驳回石油化工机械厂的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一、二项、第七十九条之规定，判决如下：

一、撤销南通经济技术开发区人民法院作出的（ 2021）苏 0691行初 847号行政判决；

二、撤销被上诉人南通市通州区综合行政执法局于 2021年 3月 1日作出的通州综执罚字〔 2021〕 3602号行政处罚决定书；

三、撤销被上诉人南通市通州区人民政府于 2021年 5月 28日作出的〔 2021〕通行复第 12号行政复议决定书。

一、二审案件受理费各 50元，由被上诉人南通市通州区综合行政执法局、南通市通州区人民政府各半负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 刘海燕

审 判 员 郁 娟

审 判 员 张祺炜

二〇二二年十二月三十日

法官助理 冯禹源

书 记 员 姚玮琦

南通行政审判

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