浅议公证与行政执法的契合，关于开展公证参与行政执法事务的指导意见

浅议公证与行政执法的契合

文|刘法伟 嘉祥县公证处

【摘要】公证参与行政（执法）活动作为现代法治政府建设的重要探索，有利于降低行政风险、减少行政诉讼败诉率、化解行政争议，有利于保障行政行为双方当事人的合法权益，有利于有效规范政府依法行政。公证通过参与行政执法活动，能够迅速提升公证在政府工作中的地位，从而快速融入全面依法治国的大格局中去。

【关键词】公证 行政执法 行政争议 契合

司法体制改革将政府法制办承担的功能划归司法行政，这让笔者有幸近距离接触到司法局新增设的行政执法监督科与行政复议科，从而了解了行政执法面临的难点和痛点问题。司法局新设的这两个科室工作较为繁忙，行政执法监督科的投诉电话响个不停，行政复议科的复议案件频现积压。据了解，行政执法的投诉多集中在执法证据不足、证据瑕疵或程序缺失方面，行政复议案件争议的焦点多集中在执法程序和执法结果方面。预防纠纷是公证的根本任务，公证应当介入行政执法领域，发挥其职能作用，保障和规范行政执法行为。笔者试图以本文探析公证与行政执法契合问题，期望抛砖引玉，促使更多公证同仁参与其中，从而拓展公证的另一片蓝海。

一

公证与行政执法契合利于执法根源问题解决

（一）引发行政执法争议的根源问题

1、行政执法队伍整体法律素质亟待提升

目前我国诸多领域的行政执法队伍配备的法律专业人员较少，有相当一部分人员不是相应法律专业学校毕业，绝大部分执法人员是半路出家，对工作中需要具备的相应法律知识还很缺乏。甚至有些执法机关和执法人员仍受传统的行政强权思想影响，将依法行政置之度外，执法简单、随意、粗暴。就现在的行政综合执法队伍来说，成立行政综合执法局时招考的执法人员学历仅要求高中以上，并择优录取退伍军人，这部分人上岗后又没有系统、全面地接受相应的岗位技能培训，相关法律知识掌握的不够全、不够细，从而造成执法水平不够高。有些执法领域的一线执法人员学历结构更加堪忧，据某县交通局统计，该局交通执法大队人员中退伍军人占40%，其余60%人员的学历方面，高中及中专学历的人员达到80%，专科学历人员15%，本科学历人员5%，没有一名法律专业人员。

2、执法措施方法滞后

有些执法领域因经费或专业人员缺失，没有配备现场执法记录仪、照相机、录像机等现代化执法设备，无法或不能恰当的运用现代化电子化设备固定执法证据，行政执法各环节无法融会贯通，履行告知、执法文书送达等重要执法环节无法得以有效记载和呈现。我县刚刚行政复议的污水排放污染水源处罚案，因拍摄照片内容仅反映有排水口和污水情况，而没有与执法相对人相关联的其他参照物，复议机关作出了撤销行政处罚的决定。

3、未形成有效的行政执法监管监督合力

只有把权利放到监管的牢笼里，权利才能得到正确的行使。目前我国行政执法领域散乱，没有形成统一的行政执法机构，集中监管相当困难。虽然我国基本形成了诸多监管主体构成的监管体系，但仍未形成有效的监管合力。行政立法监管只是从法律层面完善执法程序，规范执法行为，为如何执法提供了法律依据；行政监管、司法监管也只是从管理角度警示执法人员规范执法、处罚违规执法人员，而不能进行有效的事中监管、制止违规执法发生；党内监督、舆论监督、群众监督都属于事后监督，事后监督终究不能阻碍事中违法的问题。细致分析我国现行的行政执法监管监督体系发现，事中监管力量薄，甚至某些行政执法领域事中监管缺失。特别是对于执法现场的监督，除了执法相对人之外，似乎没有第三方直接介入监督执法程序和执法内容的真实性、合法性，从而导致执法人员简单粗暴执法。

（二）公证能有效弥补当前行政执法不足

1、公证介入行政执法填充执法队伍法律知识匮乏缺陷

公证员入职的门槛同等于法官、检察官、律师的入职，必须通过国家司法考试，还要进行岗前培训才能取得公证员执业证书。公证业务领域广泛，必然要求公证员精通各方面的法律知识及相关政策要求。公证介入行政执法后，为确保所受理公证事项的真实性、合法性，公证员必然会针对执法程序、执法文书、执法措施等各执法环节以法律专业人员的角度进行审查，定会帮助执法人员完善执法方案、修改执法文书等，从而弥补了行政执法人员法律知识匮乏的缺陷，维护行政执法的严肃性。

2、运用公证证据效力解决行政执法取证难的问题。

公证被法学界尊称为“证据之王”，其证据效力也被其他社会各界所接受。无论什么证据，只要以公证书的形式呈现出来，就是具有最高效力的证据。而收集证据和固定证据是每个公证员最基本的本领，甚至于每天都从事这项工作。公证效力和公证员取证、固定证据能力，完全能够满足行政执法活动中关于执法证据的相关要求。公证参与行政执法，不仅能固定执法证据，而且能够有效避免执法程序的缺失。例如行政处罚决定书的送达保全，不仅解决了送达效力问题，而且能够将送达行为的全过程呈现在法官面前。

3、公证参与弥补行政执法事中监督盲点

公证具有证明、服务、监督、沟通四大职能作用，其监督职能贯穿于公证员执业的全部过程，从而达到已证公证事项真实、合法的公证目的，实现公证书“人民法院应当作为认定事实的根据”的法律效果。行政执法全过程或单个执法环节申请公证，公证员必然进行行政执法程序、执法内容、执法文书的合法性审查，从而纠正违法违规行为，维护法律的正确实施，达到监督行政执法的目的。亲自办证原则要求公证员必然亲临行政执法现场，解决了行政执法事中监管乏力的问题。

二

公证与行政执法契合的可行性

笔者查阅了《行政复议法》《行政诉讼法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等行政法，没有任何一个条款出现“公证”二字。各行政执法条例中也很难找到“公证”的踪迹，笔者因才疏学浅，记得《城市房屋拆迁管理条例》中有几处公证条款。除此之外，公证介入行政执法活动的法律依据可谓“凤毛麟角”。多年来，公证及其他法律行业也存在过公证只能介入民事事项、不得涉足行政及刑事领域的理论倾向，但历年来行政执法全过程中或执法环节总是能找到公证参与行政执法的成功案例，笔者本着“存在即合理”的认识，试图解释公证与行政执法的可行性。

（一）公证参与行政执法的历史案卷

在拟定本文题目时，恰逢本处业务档案电子化建设完毕，这为笔者搜集公证介入行政执法的案例提供了方便。笔者在电子档案管理系统，按行政执法单位名称进行检索，查阅了2010年至今的全部业务档案，共查到涉及工商管理局、环保局、国土局、建设局等行政单位的案卷共1200余份。其中，除了公共资源交易招投标案卷外，涉及检测检验抽样、污染现状保全、行政执法文书送达、行政强制执行现场保全等公证案卷就多达280余份，而且，这些案卷年度分布数量相对均匀，这足以说明在行政执法领域公证能有效发挥职能作用。

行政执法是一个较为宽泛的概念，不是仅指执法人员纠正、制止、处罚行政违法行为的执法，而是包含制定规范性文件、行政检查、行政许可、行政奖励、行政处罚、行政物质帮助、行政征收、行政确认、公共资源分配、行政裁决、行政强制、行政法律责任追究等诸多内容。故我们参与的经济适用房、廉租房分配、公共资源招投标、商标权转让等，也应属于公证参与行政执法的范畴。

（二）各地相继出台公证参与行政执法文件及相关报道

广东省司法厅二〇一九年八月十五日出台了《关于开展公证参与行政执法实务的指导意见》；浙江绍兴市上虞区人民政府二〇一九年三月六日出台了《上虞区全面推进公证参与行政（执法）活动服务保障中心工作的若干意见》。

在百度上搜索“公证参与行政执法”关键词，会弹出上百条成功案例信息，遍及浙江、天津、广东、上海等二十多个省份、直辖市。

（三）国务院文件提及公证监督

二〇一九年九月六号国务院下发了《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，该意见第十六条规定：发挥社会监督作用。………….发挥会计、法律、资产评估、认证检验检测、公证、仲裁、税务等专业机构的监督作用，在监管执法中更多参考专业意见。…….”。这为公证介入行政执法提供了政策依据，是公证行业的重大利好。

三

公证与行政契合的重点领域

（一）行政许可

主要是对申请行政许可所提交材料真实性、合法性方面的公证：例如商标登记方面的商标使用协议公证、商标权转让公证；公司营业执照办理过程中的出资协议公证、股权继承、股权转让、股东会议公证；行政许可过程中听证会程序方面的公证：听证会通知书的送达保全公证、听证会现场监督公证；。

（二）行政检查方面主要是商品质量检测抽样保全公证。

（三）行政复议及行政诉讼

行政复议及诉讼过程中主要涉及行政复议材料的送达问题，申请人虽然申请行政复议了但往往不签收复议通知书等法律文书，造成工作非常的被动，这时候需要公证送达保全。

（四）环境治理

对河道两旁违章建筑现状进行的保全公证及违章建筑物内物品进行清点保全公证；行政强制拆除执行现场进行监督公证；对环境污染现场进行保全公证；对污水抽样检测进行保全公证；行政强制执行法律文书的送达公证。

（五）拆迁安置方面

主要涉及：拆迁补偿协议公证；无主房、争议房现状及房间内物品保全公证；地上种植物、附着物的保全；无主房、争议房的补偿款提存公证；回迁安置房屋分配公证等。

（六）城市治理

对强拆乱搭乱建建筑的保全公证；对强拆违章建筑物内物品保全公证；行政强制执行现场监督公证；行政强制执行法律文书的送达公证等。

（七）市场经营治理

涉及公共资源招投标公证及交易合同公证、产品质量抽样监督公证；限期整改通知书、处罚决定书的送达保全公证；土地征收及使用权出让；对地上附着物构筑物进行保全；对土地使用权招拍挂进行现场监督；对未达到开发建设要求的进行施工现场保全等等。

四

公证与行政执法契合的意义

公证参与行政（执法）活动作为现代法治政府建设的重要探索，有利于降低行政风险、减少行政诉讼败诉率、化解行政争议，有利于保障行政行为双方当事人的合法权益，有利于有效规范政府依法行政。公证通过参与行政执法活动，能够迅速提升公证在政府工作中的地位，从而快速融入全面依法治国的大格局中去。

近年来，房产赠与公证、房产继承公证、招投标现场监督公证等传统业务渐趋衰微甚至流失，摒弃公证遗嘱优先效力已成定局，“去公证化”趋势愈加明显，基层公证处业务出现严重下滑局面。但从笔者二十余年的公证从业经历和对公证职能、作用的深刻体会来说，笔者对公证事业仍然满怀信心，只要我们积极转变思维，大胆开拓创新，提升服务水平，相信公证的未来依然阳光灿烂。

谨以此文引起各位同仁对公证参与行政执法工作的重视，抓住国务院颁发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》的良好契机，共同开拓公证领域的另一片蓝海。

审稿|王海宝 刘文娅 图文|王丽萍

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