城中村改造 广州开新局，广州市最新城中村改造

城中村改造 广州开新局

从海珠区芒滘新村远眺珠江新城。南方日报记者 董天健 摄

沥滘村旧村改造现场。南方日报记者 吴伟洪 摄

航拍天河村夜景。南方日报记者 董天健 摄

■编者按

庚续城脉添动能，老城活力始更新。城市是空间叠构的有机体，每寸肌理都是广州独特气质的构成。广州是全国较早启动城市更新的城市，今年，在国家鼓励超大特大城市积极稳步推进城中村改造的东风下，广州加快机制创新、融资开拓、理念迭代，“小步快跑”探索城市更新新路径、新方法、新理念。

今天，南方日报推出“活力城市·万象更新”特别报道，系统性梳理广州城市更新发展脉络，解析重点项目创新做法，在空间中寻找广州超大城市转型发展的密码。

城中村改造，是广州发展不能失去的重大机会。

从4月到7月，国家密集出台城中村改造的顶层设计，释放出积极信号：鼓励在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。

广州是全国较早启动城市更新的超大城市，也是一线城市中唯一在中心城区存在大量城中村的城市，城中村改造将为广州实现转型发展提供动力。

在万象更新中，重塑活力城市。城中村改造这块硬骨头，广州为何必须啃下？

这是盘活城市资产、充分释放高质量发展红利的必由之路。

这是打造宜居城市、提升群众幸福感和获得感的不二法门。

这是管理超大城市、加快构建现代化治理体系的关键一招。

自2009年启动“三旧”改造以来，十余年间，广州已顺利完成猎德村、琶洲村、杨箕村等多个城中村改造项目，为城市发展开拓出新空间。截至2023年6月，广州市城市更新累计释放用地空间1958公顷，完成固定资产投资超7000亿元。

眼下，广州紧紧抓住城市更新的新风口，结合国家推进城中村改造相关精神，接下来，将在政策、融资、路径等方面持续探索，以改革创新回答好城中村改造钱从哪来、地怎么征、人往哪去等问题，积极贡献超大城市城中村改造的广州智慧。

南方日报记者 郎慧 谭超 统筹:郎慧 谭超

健全“有效市场+有为政府”机制

城中村折射出广州城市发展的缩影。曾经，琶洲、天河北、珠江新城等一座座新城从“村”中拔地而起，为推动城镇化建设提速作出重要贡献，改革开放以来，特别是在工业化、城镇化进程中，城中村低廉的生活成本为广州留住了大批创业就业人员，也为产业早期孵化发展提供了空间。

时至今日，城中村依然是广州迈向高质量发展绕不开的一环，从早期企业自主收储改造厂房，到启动“三旧”改造打通城中村改造政策瓶颈，再到中心城区有机更新、统筹做地……广州在实践的积累中逐步完成政策迭代。

早在2008年，原国土资源部与广东省签署了建设节约集约用地试点示范省合作协议，赋予广东省“三旧”改造优惠政策。彼时，广州充分利用“三旧”政策东风推进城中村改造，探索低效存量用地提升和再利用的有效路径。

一年后，在省级政策加持下，广州出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，探索实施市场运作、多方共赢的改造方式，直至2016年，建立城市更新“1+3”政策体系，在全国率先形成具有地方特色的城市系统更新模式。此后的2020年，城市更新“1+1+N”系列政策出台，广州系统深化城市更新路径，较早提出去房地产化、强产业布局的城市更新理念。

在逐步完善城市更新顶层设计中，广州推动政府主导下的城中村改造市场化运作机制日臻完善。广州市城市更新规划设计研究院有限公司董事长骆建云认为，这一机制充分发挥了市场在资源配置中的高效性、能动性，但存在一些问题，一方面易受房地产行业发展影响，另一方面在改造的公益性保障和风险把控方面也有短板。

未来的路如何走？近日，国务院印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（下称《指导意见》），广州将全面结合最新文件精神，探索推进以人为核心的新型城镇化建设，重点在创新改造模式、项目管理、协调机制、投融资渠道方面加大政策供给，解决城中村改造的难点堵点问题。

广州市住房和城乡建设局相关负责人介绍，接下来，广州将结合自上而下与自下而上的改造模式，发挥“有效市场+有为政府”双机制，一方面要激发市场活力，坚持市场在资源配置中起决定作用；另一方面要增强政府统筹力度，保障城中村改造公益性部分顺利推进。统筹改造项目成熟一个推进一个，实施一项做成一项。

构建多级多元融资新渠道

今年，国家释放城中村改造政策东风，广州再次迎来了推动项目的关键机遇期，从上半年的系列动作看，广州拿出了决心与行动，以“小步快跑”的节奏持续完善现有政策，推动城中村改造项目提质增效。

今年2月，全市首批城中村改造项目集中开工活动启动，广州设立了城市更新固定资产投资同比增长60%的目标。截至上半年，黄埔区华桥村、宏岗村、华甫荷村、双沙村、南湾村、洋田村、火村二期、文冲东，天河区车陂村，番禺区里仁洞村等11个城中村改造项目开工建设，火热动工为市场带来了信心和动力。

接下来，如何保障开工项目顺利建设，推动项目加速落地见效，考验着广州的决策智慧与统筹能力。钱从哪来？政策能否落地？路径如何选择？这些都直接影响着项目的进度与成效。

当前，随着宏观经济形势变化和房地产结构性调整，广州也将调整过往依靠社会资本实施改造的路径，尝试通过多渠道筹集资金的方式保障改造项目顺利推进。除继续发挥市场作用推动已批项目外，广州还将积极争取国家在融资政策、政策性开发性金融工具等领域的支持，为带动有效投资提供资金保障。

今年，广州不断尝试拓宽城市更新融资渠道，3月，建信信托与广州金融控股集团有限公司共同出资设立、共同运营管理“广州金控建银城市更新基金”，规模达200亿元，将以股权投资方式支持“三旧”改造、保障性租赁住房建设等项目。

接下来，广州还将计划设立城市更新基金，作为统筹做地连片改造项目的启动资金，通过发挥财政资金撬动作用，吸引社会资本积极参与，共同破解城中村改造资金瓶颈，构建政府、企业、社会多种投入多方共赢新格局。

从政策维度看，今年上半年，为推动城中村改造项目加速落地，广州专门制定系列文件：发布《优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，公开征询《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》，发布征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》公告等。

系列政策延续了原有政策对已批项目的支持，创新了年度改造计划及时增补机制，加强了改造项目分片实施、动态分期的灵活性，减轻了市场主体的运作压力，为项目加速落地提供便利。特别是“三旧”新实施办法和城中村改造条例的公开，也将为接下来广州创新改造路径提供更加稳定的政策环境。

资金与政策是激活旧改市场的两大引擎，广州推动城中村改造需要认真答好钱从哪来、路如何走等问题，谋定而后动，全面加强项目管理，控制城市开发强度，提升城市功能品质，让城中村改造成为超大城市转型发展的突破口。

增强城中村改造公益属性

过去十余年来，广州通过征收村集体土地，将大量农村土地转化为国有建设用地，打造出东部“CBD黄金三角”等国际化大都市核心功能区，助力广州高效实现了城镇化。

正因如此，至今，广州中心城区不少地方仍存在高楼大厦与城中村交织分布的环境，非城非乡的城中村形态成为城市规划管理的中间地带。在华南理工大学建筑学院教授、副院长王世福看来，城中村与超大城市都是中国城镇化发展的受益者，城中村改造的经济、文化、社会因素，远远大于改造项目和政策文件本身。只有将改造与城市治理有机结合，才能同时实现多目标，满足超大城市多样性需求。

此前，广州曾率先定下城市更新去房地产化方向，以“1+1+N”系列配套政策增强产业空间、住房保障、公共配套等在城中村改造中的布局。如今，从广州市的相关决议来看，城中村改造更注重社会公共利益的趋势将更加鲜明。

广州市住房和城乡建设局相关负责人表示，接下来，城中村改造要有利于实现下列目标：提高土地利用效率，促进产业转型升级，加强基础设施和公共设施建设，加强保障性住房建设和筹集，加强历史文化和生态环境保护，以及提高社会综合治理水平等。

为保障城中村改造的公益属性，当前，广州在政策设计中明确要求片区策划方案中公共服务设施及市政公用设施等用地面积原则上不少于策划方案总面积的30%。此外，各类改造方案编制还规范了城市更新项目在配建优质中学、综合医院、养老机构、环卫设施等4类重点公益性服务设施方面的具体要求。

“接下来，广州将积极发挥政府统筹作用，构建一套城中村改造项目全过程管理体系，强化政府主体责任，加强项目前期研究，完善计划管理，实施项目全过程监管，合理管控项目系统风险。”上述负责人表示，接下来，城中村改造项目也会加强政策准入机制，纳入改造计划的项目，才能享受城中村改造优惠政策。

在加强政府统筹方面，目前，广州已初步确定四大重点片区做地主体，做地主体将采取自筹资金的方式，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，并参与土地后期开发，实现土地一二级市场高效联动，从长远考虑片区改造经济平衡和公益性问题。

■样本

罗冲围：

探索重点片区

连片提升新路径

今年，广州市借鉴上海、杭州等城市统筹做地经验，提出聚焦城市重点功能区（广州中轴线（海珠）片区、广州火车站片区、罗冲围片区、环五山创新策源区等）实施连片改造，更好统筹布局市政配套设施，提升城市公共服务水平。

以罗冲围片区改造为例，该片区西临珠江西航道，北承白云湖数字科技城，南接白鹅潭商务区，规划范围约22.8平方公里。片区内旧村、旧厂、旧城混杂，同时夹杂多个专业市场、汽配商城等产业业态，是人口聚集、生产、生活多元形态集中的片区。

从城市用地结构看，罗冲围片区社区老旧，城乡建筑混杂，集中分布在临江一线和中部区域，与国有旧厂、居民区混杂分布，公共服务设施不完善，产生功能、流线等不合理交织，影响了居民生产生活。此外，罗冲围片区布局结构混乱，城中村居住人口过多，基础设施缺乏，环境卫生、消防、治安、卫生规划等问题突出，城市治理难度大大增加。

另一方面，罗冲围片区范围内国企用地较多，且目前处于闲置状态，以市属国企的旧厂盘活带动区域内旧村的有机更新，统一规划、统一实施，实现成片连片开发可行性强。片区背靠白云站枢纽，今年，位于该片区的华为广州研发中心已于6月30日全面封顶，未来，依托华为强大的产业带动和集聚效应，罗冲围将大大激发广州西岸片区活力，进一步孵化地区创新产业新集群。

当前，广州市已成立城中村改造建设指挥部，广州市住建局相关负责人介绍，接下来，罗冲围片区将成立城中村改造项目指挥部，以“指挥部+公司”工作机制，充分发挥市城中村改造建设指挥部的统筹协调作用，发挥项目公司的沟通协调作用，解决实施过程中的问题。

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