更新时间:2025-05-09 01:41 发布:2024-09-19 14:32 文章来源：北京圣运律师事务所
无论是耕地还是永久基本农田都是我国最宝贵的资源，更是广大农村老百姓赖以生存的基础，但是近几年，随着各大项目建设的兴起，农民的大量的土地被占用，如果是合法占用，那么即利于百姓又利于征收单位。
可是实践中，许多拆迁方为了尽快完成拆迁工作，通常都不依法审批就占用老百姓土地开始建设，这种违法占地、未批先建等行为是赤裸裸的“先上车、后补票”的行为，不仅侵害了老百姓的利益，也给社会带来影响。不过，面对这种情况，相关部门也是发现一处查处一处。
4月28日，自然资源部就通报了10起土地、矿产资源违法案件的查处情况。这10起案件中有非法占用农用地的、有占用永久基地农田的，还有占用耕地的，北京圣运律师就整理出了与之相关的几起违法占用土地的案件
1.山西润金茂环保科技有限公司违法占地建设液化天然气综合利用项目案。
2018年4月，山西润金茂环保科技有限公司未经批准占用长治市屯留县（现屯留区）余吾镇南街村、东街村165.49亩土地（其中耕地164.86亩）建设液化天然气综合利用项目。2018年4月，原屯留县国土资源局立案查处，没收地上建筑物，并处罚款86.58万元。东街村党支部书记王某受到党内警告处分，南街村党支部书记李某被撤销党内职务。
2.江苏通海染整有限公司违法占地建设墓地案。
2014年12月，江苏通海染整有限公司未经批准占用海门市悦来镇友爱村19.6亩土地（其中耕地13.7亩，永久基本农田3.48亩）建设安泰陵园（后改为有爱公墓）。2018年2月，原海门市国土资源局立案查处，拆除墓穴，恢复耕种，并处罚款28.31万元。悦来镇党委书记夏某、镇长陈某被诫勉谈话，副镇长侯某受到政务记过处分、免去副镇长职务，副镇长杨某、社会事业局副局长周某、悦来自然资源所原所长张某等受到政务警告处分。
3.河北泰源机电贸易有限公司违法占地建设机电市场案。
2017年3月，河北泰源机电贸易有限公司未经批准占用山东省临清市先锋路街道五里庄居154.9亩土地（耕地152.55亩）建设机电市场。2017年3月，原临清市国土资源局立案查处，拆除不符合规划的地上建筑物，没收符合规划的地上建筑物。案件涉嫌构成非法占用农用地罪已被移送公安机关追究刑事责任。临清市政府党组副书记王某被诫勉谈话，时任先锋路街道办事处人大主任彭某、临清市国土资源局党委委员、执法大队大队长赵某、执法大队指导员张某、国土所长刘某等4人受到党内警告处分。
4.河南省嵩县产业集聚区管理委员违法占地建设能源公司案。
2018年5月，嵩县产业集聚区管理委员会未经批准占用嵩县田湖镇洒落村142.7亩土地（其中耕地137.72亩）建设洛阳锐能新能源有限公司。2018年9月，原嵩县国土资源局立案查处，责令退还土地，没收地上建筑物，并处罚款184.61万元。案件涉嫌构成非法占用农用地罪已被移送公安机关追究刑事责任。
5.湖南森特实业有限公司违法占地建设化工项目案。
2018年3月，湖南森特实业有限公司未经批准占用衡阳市石鼓区金源街道金兰社区、新竹社区115.56亩土地（其中耕地61.06亩）建设化工项目。2018年12月，原衡阳市国土资源局立案查处，没收地上建筑物，并处罚款174.43万元。案件涉嫌构成非法占用农用地罪已被移送公安机关追究刑事责任。
6.贵州省普定好运达物流贸易有限责任公司违法占地建设清洁能源项目案。
2017年5月，普定好运达物流贸易有限责任公司未经批准占用普定县黄桶街道官冯村120亩土地（全部为耕地）建设清洁能源项目。2019年6月，普定县自然资源局立案查处，责令退还土地，没收地上建筑物，并处罚款53.3万元。案件涉嫌构成非法占用农用地罪已被移送公安机关追究刑事责任。
7.陕西省蒲城县清洁能源有限公司违法占地建设公司管网案。
2018年1月，蒲城县清洁能源有限公司未经批准占用渭南市蒲城县孙镇伏龙村143亩土地（其中耕地134亩）建设公司管网。2018年3月，原蒲城县国土资源局立案查处，没收地上建筑物，并处罚款95.34万元。蒲城县高新管委会副主任杜某受到记过处分。
根据《土地管理法》中的第44条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。占用永久基本农田的需要由国务院批准，不过对审批权限下放试点地区可由省、市、县级人民政府进行审批。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
也就是说，无论是谁占用农用地或是耕地、永久基本农田的，都必须要依法向市、县级以上人民政府进行审批，只有审批通过了，获取了相关的文件，才能正式实施建设项目，否则就是违法占用土地，不过大家要明白的是，违法占用老百姓土地可会被依法处罚的。
违法占用土地会被处罚吗？
在2018年下发的《国土资源执法监督规定》中就指出，对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查；对发现的违反国土资源法律法规的行为进行制止，责令限期改正；对违反国土资源法律法规的行为依法实施行政处罚和行政处理；对违反国土资源法律法规涉嫌犯罪的，向公安、检察机关移送案件有关材料等等。
而且在《土地管理法》第77条中明确规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第84条规定，自然资源主管部门、农业农村主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
由此可见，国家对农民土地有着严格的保护，虽然违法占用土地的情况依旧很多，但只要老百姓明白自己的土地是受法律保护的，是不可以随便被占用的，占用就得要给合理补偿，那么就能维护自己的权益。
遇到违法占用自己土地怎么办呢？
北京圣运律师提醒大家，无论是谁占用自己土地，只要未批准，村民都可以依法进行举报，或是向有关部门进行反映，同时也可以借助法律的力量维护自己的合法权益，在法律规定的期限内依法申请行政复议或是提起行政诉讼。
案件目录
案例一：四川省某农业发展有限公司非法占地行政非诉执行检察监督案
案例二：广西某市某区某投资公司非法占地行政非诉执行检察监督案
案例三：河北省某市自然资源和规划局某分局申请强制执行张某退还土地、没收违法建筑物行政非诉执行检察监督案
案例四：黑龙江省某市某县非法占地行政非诉执行检察监督案
文章全文
最高人民检察院、自然资源部联合发布4件土地执法查处领域违法建（构）筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例，以进一步加强协作配合，推动解决违法建筑物“处置难”。具体如下：
案例一：四川省某农业发展有限公司非法占地行政非诉执行检察监督案
01【关键词】
行政非诉执行监督 非法占地 没收违法建（构）筑物 纸面没收 规范处置
02【基本案情】
2019年，四川省某市规划和自然资源局（以下简称市自然资源局）调查发现，某农业发展有限公司（以下简称某农业公司）未取得相关用地审批手续，擅自占用某市某镇某村86.23亩土地，修建餐饮服务和户外拓展场地。依据《四川省人民政府办公厅关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》《某市机构改革方案》，某市成立综合行政执法局，集中行使自然资源等多个部门的行政处罚权。2019年9月，某市综合行政执法局（以下简称市综合执法局）作出行政处罚决定：1. 责令某农业公司退还非法占用的土地86.23亩；2. 没收符合土地利用总体规划的86.23亩土地上新建的建筑物和其他设施；3. 按非法占地每平方米15元的标准处罚款共计862300.5元。某农业公司收到行政处罚决定书后，未主动履行行政处罚决定，也未申请行政复议或提起行政诉讼。2020年4月，市综合执法局经催告后，向某市法院申请强制执行罚款和加处罚款共计1724601元，市法院裁定准予执行。2020年9月，市法院执行某农业公司12371.75元后，因该公司无其他可供执行的财产，裁定终结本次执行。对责令某农业公司退还土地及没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定，市综合执法局未申请市法院强制执行。
03【检察监督与行政机关履职情况】
案件来源。2021年6月，某市检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，查阅了市法院行政非诉执行案卷以及市综合执法局行政处罚案件台账，发现本案线索，遂依职权启动监督程序。
调查核实。市检察院调阅市法院、自然资源局、综合执法局案件卷宗，对非法占地现场进行调查核实，询问某农业公司负责人、村民小组负责人及其他相关人员。查明：某农业公司与某市某镇某村签订集体所有土地租赁协议，租赁村集体土地修建训练基地对外经营，但没有办理相关用地审批手续。某农业公司非法占用的土地符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施应当没收。市综合执法局作出行政处罚决定后，某农业公司经营困难，无力缴纳罚款，应当没收的违法建筑物和其他设施仍由该公司占有和使用。因相关部门对违法建筑物和其他设施没收处罚后是否需要申请强制执行，没收后的处置主体、处置程序不明确等，市综合执法局多次与市财政局（市国资金融局）等部门沟通，但未能达成共识，导致没收违法建筑物和其他设施未能得到实际执行。
监督意见。市检察院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《自然资源行政处罚办法》等法律、规章的规定，市综合执法局应当申请人民法院强制执行没收违法建筑物和其他设施、责令退还非法占用的土地。市综合执法局没有申请执行，确有不当。市检察院向市综合执法局制发检察建议，建议严格履行土地执法查处法定职责，确保行政处罚决定悉数执行，切实保护珍贵的土地资源。
监督结果。市综合执法局收到检察建议后，积极与市财政局（市国资金融局）沟通，并向市政府专题汇报。经市政府专门工作会议研究，市综合执法局将没收的违法建筑物和其他设施统一交由属地镇政府，按国有资产予以处置，案涉其余土地退回村集体。
长效治理。为推动解决违法建筑物和其他设施没收处置问题，市检察院开展类案监督，梳理市综合执法局移交的案件台账，还发现某环保科技有限公司等20余家单位和个人非法占地修建厂房、住宅，市综合执法局作出的没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定未实际执行。市检察院依据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，依法能动履职，组织市综合执法、自然资源、财政、法院等部门召开联席会，共同会商研判。市检察院认真分析违法建筑物和其他设施没收执行中存在的问题、原因，从明确接收主体、强制执行主体、移交主体、后续处置主体职责及权限等方面向市委专题报告，并提出具体的对策建议。市委主要领导对专题报告高度重视，责成相关部门制定整改方案。2021年9月，市政府召集市综合执法、自然资源、财政等部门共同研究，以会议纪要形式明确，市综合执法局作出没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定后，违法行为人不主动履行的，依法申请人民法院强制执行，并交由违法建筑物属地镇政府、街道办事处或市财政局（市国资金融局）等单位按国有资产予以处置。
04
【典型意义】
行政处罚决定作出后，行政机关对多项处罚内容选择性申请人民法院强制执行，应没收的违法建筑物和其他设施仍由违法行为人占有和使用，没有实际执行到位，存在“纸面没收”现象。一是此类案件强制执行难，行政机关未主动申请人民法院强制执行；二是自然资源部《自然资源行政处罚办法》（自然资源部令第6号）和财政部《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）对罚没违法建筑物和其他设施的处置主体规定不一致，执行中存在分歧；三是行政主管部门接收违法建筑物和其他设施后的利用、处置，涉及自然资源、规划、消防等多部门和多环节，缺乏规范的处置流程。检察机关针对个案办理中发现的普遍性问题，开展类案监督。为凝聚共识形成合力，检察机关牵头相关部门召开联席会，并对监督中发现的共性问题进行深入分析，提出对策建议，形成专题报告呈报市委，推动市政府专题研究非法占地修建的建筑物和其他设施没收处置程序，为本市同类案件的规范处置提供样本，以精准监督助推依法行政，以能动履职促进社会治理。
案例二：广西某市某区某投资公司非法占地行政非诉执行检察监督案
01
【关键词】
行政非诉执行监督 没收违法建（构）筑物 检察建议 长效治理
02
【基本案情】
2012年，根据广西壮族自治区人民政府关于同意调整某市城市管理综合行政执法范围的批复，某市政府发布《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》，将对城市规划区内未依法取得用地审批手续非法占用土地的行政处罚权纳入城市管理综合行政执法范围，由某市和城区两级城市管理综合行政执法局行使。2016年9月起，某投资公司未经批准擅自占用该市某区某路延长线西侧的2512.87平方米农用地用于建设临时停车场。2017年6月，某区城市管理综合行政执法局（以下简称区综合执法局）对某投资公司作出行政处罚决定：1. 责令退还非法占用的2512.87平方米土地；2. 没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3. 并处罚款37693.05元。该处罚决定于同月送达后，某投资公司仅履行了缴纳罚款的义务，对行政处罚决定书的其他处罚内容，既没有主动履行，又没有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。2018年1月，区综合执法局对某投资公司进行催告，但该公司仍不履行义务。3月，区综合执法局向区法院申请强制执行。4月，区法院作出裁定，对区综合执法局作出的“责令退还非法占用的2512.87平方米土地”“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”等处罚决定准予强制执行，由区政府组织实施，但区政府未及时组织对涉案违法建筑物和其他设施的没收。
03
【检察监督与行政机关履职情况】
案件来源。2022年8月，某区检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现该案线索，依职权启动监督程序。
调查核实。区检察院通过调阅卷宗、询问相关人员、实地勘查发现，区法院作出准予强制执行的裁定后，将裁定书送达区综合执法局，未送达区政府。区综合执法局收到裁定后向区政府报告，区政府指令区综合执法局组织实施没收工作，但区综合执法局一直未移交同级财政部门处理或拟定处置方案报同级人民政府，导致该案一直处于“裁而不执”的状态。经进一步调查发现，近年来区法院裁定由区政府组织实施没收违法建（构）筑物的非法占地案件，均经区政府指令，由区综合执法局组织实施没收。区检察院依托与区综合执法局、自然资源局建立的土地执法查处工作衔接机制，获取2021年以来的行政非诉执行案件数据和已执行数据，全面筛查发现，另有陈某非法占地案等四起案件也存在法院作出准予强制执行裁定后未及时办理移交手续或拟制处置方案的情况，被非法占用的农用地达27125.7平方米（约41亩），遂决定依职权监督。
监督意见。区检察院认为，区综合执法局负责组织实施没收，但未及时办理违法建筑物和其他设施的移交处置手续，消除其违法状态，确有不当。2022年9月，区检察院向区综合执法局发出检察建议，建议其及时组织实施没收，妥善处置没收的违法建筑物和其他设施。
监督结果。区综合执法局收到检察建议后，高度重视，安排人员分析梳理某投资公司非法占地案等五起案件的违法建筑物和其他设施的具体情况，进行现场复核，劝说违法行为人搬离，同时拟定处置方案报区政府审定，推进没收工作。目前，经区政府同意，区综合执法局已对某投资公司非法占地案、陈某非法占地案的涉案建筑物和其他设施进行处置。
长效治理。区检察院与区综合执法局召开座谈会，对土地执法查处领域行政非诉执行案件没收工作存在的困难和问题进行调研，了解到区综合执法局曾将部分案件的违法建筑物和其他设施移交区财政部门处置，但被区财政部门以不具备可操作性为由退回，此后未再移交。没收执行程序尚无操作性规定，是该局未能及时移交违法建筑物和其他设施的主要原因。调研还发现，区法院办理的“裁执分离”案件普遍存在未将准予强制执行裁定书送达区政府的问题。为此，区检察院就该案的处理及调研情况向某市检察院汇报，积极推动区综合执法局根据本地工作实际制定《关于处置违法用地上建筑物的内部工作规程》，规定对没收违法建筑物和其他设施予以“拆除”和“保留”的具体情形，明确辖区违法用地案件中没收建筑物和其他设施的移交、处置工作流程。同时，区检察院向区法院制发检察建议，督促该院改进“裁执分离”案件的送达工作，将准予强制执行裁定书送达执行机关，确保执行机关及时掌握执行依据、执行内容，提升执行效率。
04
【典型意义】
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。我国一直坚持最严格的节约用地制度，但土地执法查处领域存在没收的违法建筑物和其他设施不及时移交、处置的问题，导致土地资源浪费。检察机关能动履职，对法院裁定准予强制执行后，负责组织实施的行政机关不及时移交、处置没收的违法建筑物和其他设施的行为，依法予以监督，督促行政机关积极履行主体责任，采取有效措施进行处置。同时，检察机关以个案为切入点，深入挖掘行政非诉执行案件中源头性、普遍性问题，通过制发检察建议，督促审判机关改进工作，助推行政机关提升执行效率，并聚焦没收违法建筑物和其他设施的移交和处置尚无具体规定的问题，积极研判、充分沟通，集各方力量推动行政机关健全工作制度，规范工作程序，为当地今后正确组织实施同类案件的没收工作提供制度保障，有效维护执法权威，保护国家土地资源。
案例三：河北省某市自然资源和规划局某分局申请强制执行张某退还土地、没收违法建筑物行政非诉执行检察监督案
01
【关键词】
行政非诉执行监督 违法占地 没收程序 受理审查
02
【基本案情】
河北省某市某区张某未经批准，违法占用某乡某村集体土地1051.75平方米（合1.58亩）建房。2020年9月，某市自然资源和规划局某分局（以下简称区自然资源局）对张某作出行政处罚决定：1. 责令退还土地；2. 没收地上建筑物和其他设施；3. 罚款10567.5元。张某既不履行处罚决定又未申请行政复议或者提起行政诉讼，区自然资源局催告无效后向区法院申请强制执行。区法院受理后作出裁定，准予执行处罚决定书中的退还土地和罚款，其中退还土地由区自然资源局报请区政府组织实施，罚款由区法院执行局执行；但对没收处罚不予受理，理由是根据《自然资源行政处罚办法》（2020年修正）第三十五条规定，没收处罚由自然资源部门直接移交财政部门，无需经过人民法院审查。
区自然资源局对区法院的裁定有异议，认为本部门无强制执行权，没收处罚若不经过人民法院的受理和审查，本部门无权对违法建筑物强制没收。关于没收的法律规定不细致、部门衔接不顺畅，区财政局对接收存在畏难情绪，区自然资源局自身也无力、无权独自移交违法建筑。没收处罚如不能执行，退还土地处罚也无法执行，故一直未对涉案违法建筑物予以处置，导致该宗土地仍由违法行为人违法占用。
03
【检察监督与行政机关履职情况】
案件来源。2021年5月，某市某区检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，与区自然资源局召开联席会，建立土地执法行政检察与行政执法工作衔接机制。区自然资源局主动向检察机关移送该案线索，区检察院决定依职权启动监督程序。
监督意见。检察机关审查认为，人民法院对行政机关作出的行政处罚非诉执行申请予以受理并审查是强制执行的第一步，没收违法建筑物和其他设施的处罚决定也不例外。《自然资源行政处罚办法》（2020年修正）第三十五条的规定应仅限于违法行为人自愿履行、主动上缴违法建（构）筑物情形，此时自然资源部门可从违法行为人手中获取钥匙、建筑物相关文件等，实现对建（构）筑物的和平、合法控制。若经多方沟通、释法说理、催告等，违法行为人不同意履行，自然资源部门还应当按《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定申请人民法院强制执行，人民法院作出准予强制执行裁定后才能进行下一步没收移交工作。2020年9月，该市中级法院、市自然资源和规划局印发的《强化“府院联动”推进“裁执分离”切实整治违法用地、违法建设行为的实施意见》规定：“对涉及自然资源行政处罚类非诉执行案件，积极推进由县（市、区）人民法院负责合法性审查、县（市、区）人民政府负责组织实施的‘裁执分离’工作模式；对没收、限期拆除违法建筑物和其他设施等行政处罚决定，人民法院裁定准予强制执行的，由县（市、区）人民政府组织实施或接收及后续管理工作。”该规定明确，对于没收处罚的强制执行与退还土地、拆除违法建筑一样，实施“裁执分离”模式，且必须先由人民法院“裁”，才能由政府部门“执”，裁是执的前提；若无人民法院针对处罚决定合法与否的“裁”，行政机关则缺乏“执”的基础与底气。该案中的没收处罚，区自然资源局在行为人不配合的情况下申请区法院强制执行合法合理，而区法院不予受理、审查，不符合法律规定。同时查明，类似案件还有四件，区法院均裁定不予受理。
监督结果。2022年5月，区检察院向区法院提出检察建议，建议对没收处罚非诉执行申请不予受理的违法行为予以纠正，并以此为鉴，完善合法性审查程序，避免此类错误再次发生。区法院高度重视，经审委会专题讨论研究，采纳检察建议并重新作出裁定，确定退还土地和没收地上违法建（构）筑物由区自然资源局报请区政府组织实施。
长效治理。为确保没收处罚执行到位，经区政府决定，区检察院、法院、自然资源局、财政局以及违法建筑物所在地乡政府多次座谈研究，最终确定将涉案违法建筑物交由属地乡政府接管。法检干警和行政执法人员多次对张某面对面释法说理，促使张某消除抵触情绪，主动退还土地、上缴违法建筑物使用权。区自然资源局、财政局及时总结该案经验，以区政府名义起草了做好违法建（构）筑物罚没执行和处置工作的实施意见，对全区非法占地违法建筑物和其他设施的罚没程序予以细化，明确了文书送达、移交手续、登记造册、评估分类、纳入国有资产管理等执行步骤和责任单位，推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的违法建（构）筑物处置机制，落实土地管理责任。
04
【典型意义】
违法用地上的建筑物和其他设施没收执行难是土地执法查处领域长期存在的问题。检察机关坚持依法履职、能动履职，对土地非诉执行的受理审查、执行实施开展全链条监督，强化法律监督和协作配合，共同破解土地执法查处难题。本案中，检察机关既督促法院纠正对没收处罚不予受理和审查的违法行为，理顺土地执法裁执关系，为后续违法建（构）筑物和其他设施移交处置工作的顺利进行打下良好基础，又协助行政机关落实没收裁定，检察权、审判权、行政权同向发力，切实解决土地执法查处执行“最后一公里”问题，同时推动建章立制，促进区域内违法建筑物和其他设施没收工作规范化，提升土地保护力度。
案例四：黑龙江省某市某县非法占地行政非诉执行检察监督案
01【关键词】
行政非诉执行监督 公共活动场所 和解协议
02【基本案情】
2018年5月，黑龙江省某县某镇某村村民委员会未取得用地审批手续，占用有林地等农用地建设村委会办公室、文体中心、活动中心广场及场地硬化项目。同年8月，原某县国土资源局发现后，对该村委会下达责令停止违法行为通知书，并根据《黑龙江省国土资源行政处罚自由裁量权基准》，对非法占用的4.04亩农用地，处以罚款13460.8元。该村委会在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，经县自然资源局依法催告后，仍未履行处罚决定书确定的义务。
2019年3月，县自然资源局因某村委会行政处罚一案向县法院申请强制执行。县法院审查认为，县自然资源局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，裁定准予强制执行。2020年12月，县自然资源局与该村委会双方达成和解，同意长期履行，县法院以暂未发现被执行人有可供执行财产，申请执行人亦未提供相关财产线索，双方达成和解为由，裁定终结本次执行。
03【检察监督与行政机关履职情况】
案件来源。县检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现，县法院未依法向县自然资源局送达执行裁定书。县检察院依托黑龙江省检察院与省自然资源厅联合出台的《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作的意见（试行）》，与县自然资源局进行沟通，并开展调查核实。另发现，根据《中华人民共和国土地管理法》第七章关于“法律责任”的规定，不存在单独处以罚款的情形，而本案仅对某村委会处以罚款。经全面检索中国裁判文书网上公布的土地执法领域行政裁判和执行文书，对本案进行对比梳理后，发现在未办理用地审批手续情况下，建设村委会办公场所的情况较多，且多以和解方式结案，和解协议未实际履行到位。县检察院依职权受理该案。
调查核实。通过调阅审查县法院执行案卷和县自然资源局的行政执法案卷；向原县国土资源局人员了解本案行政处罚、申请强制执行以及未实际履行的原因；对涉案土地进行实地查看，了解涉案土地目前的使用情况；与镇政府进行座谈，了解上级部门要求建设村委会的相关政策；到涉案村委会进行走访，了解未执行和解协议的主要原因及存在的顾虑。县检察院发现：2018年5月，因村级组织办公、活动场所老旧狭小，某村委会按照上级要求对办公场所进行了重新建设。办公场所包括村委会办公室、文体中心、活动中心等。项目一直没有办理用地审批手续。由于某村委会没有资金，原县国土资源局在作出处罚、申请强制执行后，与某村委会达成了和解协议。在和解协议履行过程中，某村委会认为，建设村委会办公场所系按照相关部门要求启动，且缴纳罚款后仍然不能解决非法占地的问题，至县检察院调查时仍未履行和解协议。县自然资源局认为，案涉土地仍为集体所有，但地上建（构）筑物属于公用基础设施，没收后归国家所有，不符合“房地一体”处置原则；案涉土地为集体所有，退还给集体无实际意义，保留使用的建（构）筑物可作为村集体公共活动场所，故仅对某村委会的违法行为作出罚款的行政处罚。
监督结果。经调查核实，县检察院认为：县自然资源局仅对某村委会的违法行为进行罚款，未对消除建（构）筑物违法状态进行处理。县自然资源局对此类问题进行了全面清理，防止类似错误再次发生。县检察院对县法院文书送达违法情形制发检察建议，督促纠正。与某村委会、村民代表等各方开展座谈交流，并对某村委会进行了释法说理，促使某村委会消除抵触情绪，及时缴纳了罚款，利用荒地补林，实现占补平衡。县检察院与县自然资源局开展同堂培训，重点学习土地执法查处过程中法律适用、黑龙江省相关行政处罚自由裁量权基准、农用地上违法建（构）筑物处置等相关规定，为精准执法打下了良好基础，召开联席会议共同商议如何破除土地违法案件查处中“没收难”“移交难”“处置难”等问题。县检察院与县自然资源局联合属地镇政府、县财政局就案涉建（构）筑物办理用地审批手续后是否符合城乡规划、是否具有可利用价值进行研判。经上述部门研究后认为，案涉建（构）筑物符合总体城乡规划，地上建（构）筑物属于公用基础设施，没收后归国家所有，但案涉土地仍为集体所有，不符合“房地一体”处置原则，案涉建（构）筑物处置难题仍未解决。如能够补办规划、建设手续，就能保留案涉建（构）筑物继续作为养老设施、村集体公共活动场所等公益用途。最终，协调相关部门为村委会办公场所办理了规划、行政审批手续。
04【典型意义】
土地执法查处实践中，因没收的违法建（构）筑物涉及违法行为人切身利益，存在阻力大、无合法产权难“变现”“房地一体”违法部分无法分割等问题，导致没收的违法建（构）筑物“移交难”“处置难”，加之没收建（构）筑物的处置法律制度不健全，导致处置“出口”不畅等问题。本案中，县检察院和县自然资源局通过加强协作配合，联合相关部门对没收建（构）筑物是否符合城乡规划、是否具有可利用价值等进行研判，对符合完善行政审批手续条件，且具有利用价值的违法建（构）筑物，协助办理规划、用地等手续，将保留使用的建（构）筑物用作村集体公共活动场所等公益用途。通过各部门的协调配合、担当作为，解决处置难题，打通土地执法查处“最后一公里”，探索形成了自然资源主管部门与检察机关依法依规推动提升农村基础设施和公共服务质量、服务乡村振兴的好做法。
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【裁判要点】
结合《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国行政强制法》确立的适当原则，行政机关在采取强制措施，实现纠正违法建设行为行政管理目的时，应当区分违法建设行为的具体情形，做到执行的结果与执行的目的合理得当。本案中，权利人持有土地使用权证和房屋所有权证可以证明，其对原有一层房屋具有合法权益。权利人在未取得建设工程规划许可的情形下，自行在原址将原有平房翻建为两层楼房。根据违法行为的社会危害程度，行政机关强制拆除二楼的超高违建部分已经能够实现纠正违法行为的目的，而无需对整个建筑实施全部拆除。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申3330号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）赵红梅，女，汉族，1951年2月2日出生，住江苏省苏州市姑苏区。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）江苏省苏州市姑苏区人民政府，住所地江苏省苏州市平川路510号。
法定代表人王庆华，该区区长。
一审第三人张岚，男，汉族，1965年5月10日出生，户籍地江苏省苏州市姑苏区。
再审申请人赵红梅因诉江苏省苏州市姑苏区人民政府（以下简称姑苏区政府）城建行政强制一案，不服江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00540号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院认定以下主要事实：原江苏省苏州市平江区城市管理行政执法局（以下简称原平江区城管局）于2012年10月10日作出苏平城法罚决字〔12〕第9013号行政处罚决定书（以下简称《9013号处罚决定》），认定张岚于2012年3月在焦言浜15号有未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，违反了《苏州市城乡规划条例》第二十六条第一款的规定，遂依据《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款的规定，限期其十五日内自行拆除。张岚未对《9013号处罚决定》申请行政复议及提起行政诉讼，亦未履行拆除义务。2013年11月12日，姑苏区政府作出姑府强催字〔2013〕第0003号行政强制执行催告书（以下简称《3号催告书》），催告张岚收到上述催告书之日起十日内，自行拆除焦言浜15号未经规划批准的违法建筑。上述催告书于2014年2月12日送达张岚。同时，姑苏区政府将上述事项进行了公告。因张岚未履行拆除义务，姑苏区政府于2014年2月27日作出姑府强决〔2014〕1号行政强制执行决定书（以下简称《1号强制执行决定》），要求张岚自决定书送达之日起十五日内，自行履行《9013号处罚决定》规定的拆除义务，逾期未履行的，将对焦言浜15号的违法建筑实施强制拆除。上述决定书于2014年2月28日向张岚进行了送达。但张岚仍未履行拆除义务，亦未对《1号强制执行决定》申请行政复议或提起行政诉讼。2014年8月31日，姑苏区政府组织有关部门对焦言浜15号的违法建筑实施拆除，但因张岚阻碍执行人员执行，当日执行工作无法进行。一审法院另查明，赵红梅居住于苏州市焦言浜16号，系张岚邻居。赵红梅认为张岚在焦言浜15号搭建的违法建筑严重影响了其正常生活，在张岚未履行《9013号处罚决定》所规定的自行拆除义务的情况下，姑苏区政府一直未履行拆除该违法建筑的法定职责，属行政不作为，遂提起本案诉讼。一审法院再查明，2015年2月3日，姑苏区政府对焦言浜15号违法建筑组织实施了强制执行，拆除了焦言浜15号的二楼建筑。
江苏省苏州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，原平江区城管局于2012年10月10日对第三人张岚在焦言浜15号进行违法建设一事作出了《9013号处罚决定》，但第三人未在处罚决定规定的期限内履行拆除义务，姑苏区政府对焦言浜15号违法建筑组织实施强制拆除，系其应当履行的法定职责。
2013年11月12日，姑苏区政府作出《3号催告书》，催告第三人自行拆除涉案违法建筑，同时姑苏区政府将拆除违法建筑事宜进行了公告。2014年2月27日姑苏区政府作出《1号强制执行决定》，并于次日向第三人进行送达。2014年8月31日，姑苏区政府组织有关部门对焦言浜15号违法建筑实施强制拆除，但因第三人阻碍执行，姑苏区政府暂停了此次强制执行。2015年2月3日，姑苏区政府再次组织强制执行，拆除了焦言浜15号二楼建筑。赵红梅对姑苏区政府于2015年2月3日履行拆除职责的事实并无异议，但赵红梅认为，整个焦言浜15号的建筑均是违法建筑，应予全部拆除，姑苏区政府未能完全履行职责。
第三人于2012年3月翻建焦言浜15号房屋时，未取得建设工程规划许可证，即使翻建前第三人对焦言浜15号房屋有合法的房屋所有权证，但翻建后该处房屋的面积、结构已发生改变，《9013号处罚决定》对第三人该违法行为已作出认定，要求第三人拆除上述违法建筑。因此，焦言浜15号整体建筑均系强制执行的对象，姑苏区政府在强制执行时，应将该建筑拆除至第三人进行违法建设前的状态。但根据本案查明事实，姑苏区政府在对焦言浜15号强制执行后仍有部分违法建筑未拆除，因此姑苏区政府该拆除违法建筑的行政职责并未履行完毕。赵红梅认为姑苏区政府未完全履行职责的理由成立，依法予以采纳。虽然姑苏区政府辩称，与焦言浜15号房屋紧邻的房屋均系旧房，如果简单拆除两侧山墙会影响到周边建筑的安全，将楼板全部拆除则该处房屋将不再具备房屋功能，但姑苏区政府上述理由并不影响其继续履行职责，姑苏区政府应制定安全可行的强制执行方案，以适当的方式将其拆除违法建筑的职责履行到位。
综上所述，虽然姑苏区政府对拆除焦言浜15号违法建筑作出了行政强制执行决定，并在一审审理过程中组织实施了强制拆除，但姑苏区政府强制执行的职责并未履行完毕。赵红梅认为姑苏区政府未完全履行职责的理由成立，赵红梅要求姑苏区政府继续履行拆除涉案违法建筑的行政职责的诉讼请求，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决姑苏区政府于本判决生效之日起六个月内继续履行拆除苏州市焦言浜15号违法建筑的行政职责。
姑苏区政府不服，提起上诉。江苏省高级人民法院二审认定的案件事实与一审法院认定的事实无异。江苏省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。同时，该法第六十八条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设又无法采取改正措施消除影响的，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中原平江区城管局于2012年10月10日作出《9013号处罚决定》，同时告知了张岚法定的救济途径和期限。张岚在法定期限内，既未对《9013号处罚决定》申请行政复议也未提起行政诉讼，亦未履行拆除义务，《9013号处罚决定》已经产生相应的法律效力。众所周知，2012年10月经批准，有关部门撤销了原苏州市沧浪区、平江区和金阊区，合并成立了苏州市姑苏区。依照上述法律规定，上诉人姑苏区政府负有责成有关部门强制拆除涉案违法建设的法定职责。虽然上诉人姑苏区政府依法履行了催告程序，但至2014年11月被上述人赵红梅提起本案诉讼之日止，上述人姑苏区政府仍未依法履行法定职责。在一审审理期间，上诉人姑苏区政府强制拆除了焦言浜15号的二楼建筑。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，上诉人姑苏区政府未及时履行法定职责的行为应当被确认违法。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对已建成的违法建筑，以是否可采取改造措施消除对规划实施的影响为标准，分别规定了不同的处理方式。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。原审第三人张岚持有的国有土地使用权证和房屋所有权证可以证明，其对焦言浜15号原有一层房屋具有合法权益。2012年3月，张岚在未取得建设工程规划许可的情形下，自行在原址落地翻建焦言浜15号建筑，将原有平房翻建为两层楼房。针对本案的具体案情，结合《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国行政强制法》确立的适当原则，行政机关在采取强制措施，实现纠正违法建设行为行政管理目的时，应当区分违法建设行为的具体情形；在存在选择不同执法方式的情形下，应当采用对相对人权益损害最小的方式，做到执行的结果与执行的目的合理得当。因此，根据张岚违法行为的社会危害程度，上诉人姑苏区政府在执行《9013号处罚决定》的过程中，强制拆除了焦言浜15号二楼的超高违建部分已经足以实现纠正违法行为的目的。
针对焦言浜15号现存建筑的实际状况，不论是判令上诉人姑苏区政府继续履行拆除违法建筑职责，还是按照被上诉人赵红梅的主张拆除焦言浜15号现存的建筑使之恢复原状，均会导致张岚合法利益遭受不必要的损害和社会财富的浪费，亦与《中华人民共和国城乡规划法》规定的对违法建筑区分情况作出处理和《中华人民共和国行政强制法》确立的适当原则不符。故一审判决姑苏区政府继续履行拆除苏州市焦言浜15号违法建筑法定职责与相关法律规定相悖，依法应予纠正。
综上，上诉人姑苏区政府未及时履行法定职责违法，但其拆除涉案房屋超高部分已经足以消除违法建筑造成的不利影响的主张，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行初字第00051号行政判决；二、确认苏州市姑苏区人民政府未及时履行拆除涉案违法建筑行为违法。
赵红梅不服，向本院申请再审称：姑苏区政府对拆除焦言浜15号违法建筑作出了行政强制执行决定，并在一审审理过程中组织实施了强制拆除，但姑苏区政府强制执行的职责并未履行完毕。申请人认为姑苏区政府未完全履行职责的理由成立，要求姑苏区政府继续履行拆除涉案违法建筑的行政职责的诉讼请求，依法应予支持。请求撤销原审判决，依法再审本案。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对已建成的违法建筑，以是否可采取改正措施消除对规划实施的影响为标准，分别规定了不同的处理方式。本案中，张岚持有的国有土地使用权证和房屋所有权证可以证明，其对焦言浜15号原有一层房屋具有合法权益。2012年3月，张岚在未取得建设工程规划许可的情形下，自行在原址落地翻建焦言浜15号建筑，将原有平房翻建为两层楼房。针对本案的具体案情，结合《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国行政强制法》确立的适当原则，行政机关在采取强制措施，实现纠正违法建设行为行政管理目的时，应当区分违法建设行为的具体情形，做到执行的结果与执行的目的合理得当。根据本案中张岚违法行为的社会危害程度，姑苏区政府在执行《9013号处罚决定》的过程中，强制拆除了焦言浜15号二楼的超高违建部分已经能够实现纠正违法行为的目的。因此，二审法院判决撤销一审判决并确认苏州市姑苏区人民政府未及时履行拆除涉案违法建筑行为违法并无不当。赵红梅的再审申请理据不足，依法不予支持。
综上，赵红梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人赵红梅的再审申请。
审 判 长 马永欣
代理审判员 阎 巍
代理审判员 沈小平
二〇一六年十二月六日
书 记 员 卢琨琨
来源：行政涉法研究
(最高人民法院第五巡回法庭2019年第92、96次法官会议纪要
【主持人】魏文超
【出席法官】汪国献、冯文生、黄年、王海峰、李剑弢、马成波、孙晓光、葛洪涛、张昊权、司伟、马岚、叶欢、乐敏
【列席人】何能高
◈基本案情
A公司与B公司订立借款合同，约定A公司向B公司借款，用于流动资金周转，为保障债权实现，A公司提供名下预售房第7层与第9层、共计7415.28 平方米的房屋作抵押担保，其中第7层房屋房号为1至4号，面积共计 3865.05 平方米，第9层房屋面积共计3550.23平方米。后双方在原国土资源和房屋管理局就上达房屋办理了抵押登记。此后，因A公司未按期足额偿还借款本金，B公司提起诉讼，要求A公司偿还欠款本息，并请求确认其对涉案抵押房屋享有优先受偿权。原审法院经审理在明，案涉第7层1至4号房屋部分为拆迁安置房，且拆迁补偿安置协议签订时间及接房时间均在本案债权人与债务人签订借款合同办理抵押登记之前。参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条之规定，被折迁人可以优先获得安置房屋。且A公司在该抵押权设立过程中存在重大过错。该房屋虽经B公司设置抵押，但并不能因此否定被拆迁人的优先取得权，故对B公司要求对该房享有优先受偿权的请求不予支持。
B公司申请再审，认为原审法院对拆迁还房的基本事实认定不清，错误认定案涉抵押物第7层1至4 号房屋全部属于拆迁还房范围，并提交了相应证据。
◈法律问题
被拆迁人与拆迁人通过产权调换方式签订拆迁补偿安置协议，此后拆迁安置房屋上设立抵押权的，在查明拆迁安置房屋的具体位置及明确用途等基本事实的前提下，被拆迁人的补偿安置权益是否应优先于抵押权予以保护？
◈不同观点
甲说：
可参照适用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条之规定，拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补供安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置。如果拆迁人将该补偿安置房屋另行抵押给第三人，被拆迁人请求对补偿安置房行使优先取得权利的，应予支持。但此类案件适用法律的前提是查清案件事实，明确房屋具体位置、确定用途等基本事实。
乙说：
抵押权人基于物权公示效力在案涉房屋上设立抵押权，属于善意第三人，和被拆迁人的权益都应依法受保护，法律政策不应厚此薄彼，被拆迁人对于补偿安置房屋不享有优先取得权。
◈法官会议意见
采甲说
法官会议形成一致意见，被拆迁人对于补偿安置房屋主张的优先取得权利应顺位在抵押权之前予以保护，但由于原审未查清安置房屋的具体位置、面积大小、确切用途等相关基本事实，同意提审该案。
◈意见阐释
一、补偿安置权益保护制度的意义及相关概念
补偿安置权益保护制度是在拆迁人与被拆迁人进行房屋产权调换且拆迁人将安置房屋出卖给第三人时为保护被拆迁人而作出的法律适用，该意见仅以司法解释的形式在《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条中予以规定，其性质在理论研究和司法适用过程中至今尚未形成定论。从严格意义上说，我国尚未建立实质意义上的补偿安置房屋权益保护或优先取得权制度。
在补偿安置法律关系中，以所有权调换形式订立的拆迁补偿安置协议，作为一种特定领域的合同，其履行有一定的特殊性。这种特殊性表现在，当被拆迁人迁出其房屋后，合同基本上靠拆迁人履行。因此，合同能否得到全面适当履行主要取决于拆迁人，发生纠纷也主要因拆迁人违约引起。拆迁实务中拆迁人的违约行为主要表现为擅自改变约定的房屋面积、楼层、朝向、结构、环境等以及逾期安置或回迁，最严重的则是将承诺给被拆迁人的特定房屋另行出卖（包括抵押）给第三人。拆迁人违约损害被拆迁人的利益已成为社会不安定因素之一。对被拆迁人和购得回迁房屋或享有抵押权的第三人而言，都属无辜。从理论上而言，法律对他们的财产权利应一体保护。但当被拆迁人的利益涉及宪法所规定的基本生存权利时，善意第三人的民事权利就应当屈居第二位。这在理论上称之为“宪法在私法上的效力原理”。最高人民法院在出台《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》时对此说明的一个立法目的即是保护处于弱势地位的被拆迁人的合法权益。而对被拆迁人可主张优先取得安置房屋持反对意见者认为，善意第三人和被拆迁人都是弱者，法律政策不应厚此薄彼。然而，“都是弱者”是相对于开发商（拆迁人）而言的，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》创设补偿安置权益保护制度，并非为调整被拆迁人与拆迁人的利益关系，而是对被拆迁人和第三人的利益进行衡量之后所作的政策选择。虽然拆迁总体上是出于城市规划和城市旧城区改造的需要，但同时也是基于公共利益原因对公民权益的一种特殊牺牲。因而，应给予被拆迁人完善的补偿，否则即违背物权应受平等保护的宪法原则。虽然在民法意义上，拆迁人与被拆迁人的地位是平等的，但实际在拆迁决定、经济实力、谈判能力上，被拆迁人都处于绝对弱势的地位。如果不对他们进行特殊的保护，就很可能出现极为不公平的现象。由于在拆迁过程中，被拆迁人丧失了赖以生存的房屋所有权，假使事后又没得到合理的补偿，那么他们将面临流离失所的危险，进而造成严重的社会问题。
对于拆迁补偿安置协议，一般定义为征收人以征收为目的，为取得被征收人所购买或建设房屋的所有权，与被征收人签订的以补偿方式、补偿金额和支付期限等事项为内容的补偿协议。《国有上地上屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”其中，产权调换是指“征收人用自己建造或购买的房屋与被征收房屋进行产权调换，并按被征收房屋的评估价和调换房屋的市场价结算调换差价的行为”。另外，关于拆迁设有抵押的房屋，2001年《城市房屋拆迁管理条例》第三十条规定：“拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。”有学者认为，该条规定是对于房屋拆迁时抵押权如何处理问题的原则性规定，而《城市房屋拆迁管理条例》废止后，在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，对此未作规定。尽管2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”但一般认为，该条文是关于征收房屋情况调查登记和调查结果公布的规定，目的在于对征收房屋进行合理评估，进而确定补偿金额，也就是说，很难通过该条款认定征收部门负有核查被征收房屋是否存在抵押权的义务。根据协议具体内容，拆迁补偿安置协议可分为货币补偿型协议和产权调换型协议。两者本质是相同的，均是交易合同，前者是以金钱交换被征收房屋的所有权，后者则是以易地或新建房屋所有权交换被征收房屋的所有权。这两种协议最大的区别在于：签订货币补偿型协议，征收人需要具备更强的资金支付能力，否则征收重建链条将无法正常运转，而被征收人一般可以在自有房屋被征收之前得到补偿，交易风险较低；而签订产权调换型协议，被征收人则要面临更大的经济风险，既有房屋已被拆除，征收人能否新建并完成交付调换房屋，以及在此期间搬迁、临时居住等所面临的现实困难都将加诸于被征收人，而征收人得以用最低的成本启动建设工程。因此，只有在拆迁人与被拆迁人签订产权调换型协议时，被拆迁人才可能遇到征收补偿安置房屋未建成或被卖于或抵押给第三人的情形，也会涉及征收补偿安置是否优先的问题。
二、补偿安置权益保护的适用要件
实务中，有的房地产开发企业为了解决资金需求或经营需要，往往将其负担的补偿安置义务弃之不顾，将已签订拆迁补偿安置协议的房屋对外进行销售或抵押，从而导致被拆迁人与第三人的权利产生冲突。基于此，为了保障被拆迁人的合法权益，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》特别赋予被拆迁人优先取得安置房屋的权益，但是，该权益保护必须具备一定条件，主要包括以下几点：首先，拆迁人与被拆迁人以产权调换方式达成拆迁补偿安置协议。拆迁补偿方式主要包括货币补偿与产权调换，被拆迁人对此拥有有限的选择权。如果被拆迁人选择货币补偿，即不存在与第三人权利冲突的问题。因此被拆迁人享有优先权益保护的首要条件是被拆迁人选择以产权调换的方式获得补偿。拆迁人即房地产开发商需要将其在建或现有的房屋用于安置被拆迁人。
其次，双方明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置。可见，补偿安置权益保护的另一重要前提条件是标的物安置房屋的特定性。拆迁人与被拆迁人的产权调换协议在性质上属于互易合同，用以补偿被拆迁人的房屋既可以是种类物，也可以是特定物。如果是种类物，那么拆迁人可以用性质相同的任何房屋来补偿被拆迁人，不存在所谓的优先取回权益保护问题。只有当安置房屋特定化了，被拆迁人才能在此基础上主张优先取得。因此，当事人在拆迁补偿安置协议中只对补偿方式、安置用房面积、过渡期限等内容进行约定，而没有对协议的标的物即补偿安置用房的位置、用途进行明确具体约定的，只能按普通债权给予保护。如果当事人不仅对补偿方式、房屋面积等一般内容进行了约定，还对安置用房的位置、用途予以明确，那么该标的物安置用房就具有了特定性，被拆迁人就能够主张优先取得相关权益。
最后，拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖或抵押给第三人。由于大部分安置房并不是现房，而是需要等待拆迁人在原地或异地再行建造，中间存在一段较长的过渡期限，使得拆迁人依然掌握着对待建房屋的处分权，有机会将已经明确约定为补偿安置的房屋出卖或抵押给第三人，从而造成被拆迁人与第三人之间产生权利冲突，才有对被拆迁人优先取得权益予以保护的必要。另外，值得注意的是，补偿安置房屋优先取得权益是法律赋予被拆迁人的特殊权利，不能由当事人通过合意自行创设，应当满足安置房屋优先取得权益产生的法定要件方可行使。在置换安置法律关系中，只要拆迁人与被拆迁人通过所有权调接的方式达成标的物特定化的置换安置的协议，被拆迁人即获得了优先取得置换安置房屋的权利，此时即使拆迁人事后另行将该置换安置房屋再行处分，无论是将其再行出卖给第三人办理产权过户登记，还是在该房屋上设定其他权利，后续设定的权利均不能对抗被拆迁人对置换安置房屋享有的特别权利，被拆迁人有权主张优先取得置换安置房屋。
三、被拆迁人的补偿安置权益与抵押权的优先性比较
本案所涉问题本质上是被拆迁人的补偿安置权益与抵押权发生冲突时何者具有优先性的问题。关于抵押权，《物权法》第一百七十九条规定，为担保债务 的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。抵押权作为物权，具有物上代位性，物权标的发生毁损、灭失后产生的代替物仍然属于物权标的，物权效力及于该代替物。我国关于抵押权物上代位性的法律规定，集中体现于三个条文：《担保法》第五十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第八十条以及《物权法》第一百七十四条。上述条文虽然在具体规定上存在一定差异，但均缺乏保障抵押权人物上代位权得以实现的程序规定，而是将抵押权人优先受偿权的实现完全建立在担保人诚信偿债的前提之上，抵押权人对于代位物缺乏控制权及知情权。这也是导致本案类似纠纷大量存在的重要原因。
关于被拆迁人补偿安置权益的性质，也一直是学界研究的重点和难点，目前，学界主要存在特殊债权说、担保物权说以及债权物权化说三种观点。其一，特殊债权说。对于所有权补偿安置协议，是拆迁人与被拆迁人作为协议的相对方，根据债权的相对性原则，一方只能向对方请求为特定给付，构成的是负担行为，内容上仅具有债之效力。依据债之相对性的原理，被拆迁人对于置换安置房屋的权益效力仅在拆迁人与被拆迁人之间得以承认并不得对抗第三人已经发生的物权变动。在此等债权效力之下被拆迁人对于置换安置房屋的权益被设计为一项仅具有优先顺位的债权，此种优先顺位，体现在各债权之间履行顺序的先后上即当拆迁人对安置房屋存在一房二卖等处分行为时，应当由拆迁人优先履行其与被拆迁人之间形成的互易债务，其后再履行其与第三人之间形成的普通债务。其二，担保物权说。《法国民法典》将优先权与抵押权并列，归属于担保物权，日本承袭了法国法的民事基本制度，在关于优先权的规定上与《法国民法典》一脉相承，认为优先权归属于物权。据此，一些观点认为，被拆迁人对于置换安置房屋的权益虽然本质上归属于物权范畴，但是被拆迁人对置换安置房屋行使的是担保物权而不是物上请求权，认为该权益不仅具备担保物权的一般特征，同时在法定性及追及性上又具有其独有的属性。权利效力的设置，必然与立法者的价值判断有直接关系，最高人民法院之所以通过司法解释的形式对置换安置房屋权益予以特别保护，是因为在拆迁补偿安置法律纠纷中频频出现被拆迁人的应有利益被侵害的情况。在拆迁补偿安置法律关系中通常是拆除房屋在先，补偿安置在后，房屋被拆除后，被拆迁人已经处于一种失去居所的状态，若拆迁人再将该置换安置房行一房二卖之处分行为，致使该置换安置房为第三人所取得此时被拆迁人难免会陷入流离失所的境地。因此赞同担保物权说的学者认为将补偿安置权解释为具有担保物权性质的权利，能够维护被拆迁人的合法权益，更好保护被拆迁人的权利免受侵害。其三，债权物权化说。我国台湾地区学者在讨论船舶优先权的性质时，认为优先权本质上应该属于债权，只是通过法律的规定赋予其具有了物权之优先效力。置换安置房屋优先取得权益的产生基于特定化的所有权置换安置协议，只有当被拆迁人签订的所有权置换安置协议对置换安置房屋的具体位置、用途作了明确且唯一的特别约定的情况下，该置换安置房屋才具有特定物的物权特征。从侧重保护被拆迁人利益的原则出发，将此种情况下被拆迁人对该特定房屋的特殊债权视为一种具有物权性质的债权，使其具有物权的对世效力。此时该物权化的债权具有排他性，从而产生对抗第三人的物权效力，第三人在置换安置房屋上所为之物权变动无法对抗被拆迁人对该房屋所享有的物上请求权。
在我国民事实体法关于特殊权利予以优先保护的规定中，补偿安置优先取得权益在效力上具有很强的优先性。无论对此种权益的性质有何争论，即便将其理解为特殊债权，虽然物权优于债权是处理权利冲突时的基本原则，但被拆迁人基于以房换房的产权调换房屋享有的这种特殊债权，是以牺牲原房屋居住权作为代价的，应对该种特殊债权赋予其物权的优先效力。参照《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第三条关于“消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权优于抵押权，却不能对抗交付了购买商品房的全部或者大部分款项的消费者买受人”的规定，被拆迁人享有的特殊权利，应比一般房屋买卖消费者更值得保护，应当同样优先于承包人对建设工程价款的优先受偿权，优先于抵押权这一担保物权，甚至优先于置换安置房屋上的买受人对房屋的所有权。补偿安置房屋权益之所以能有如此强的优先效力，是考虑到在置换安置法律关系中，被拆迁人对置换安置房屋所享有的权利，是被拆迁人对已拆除房屋所有权的一种延伸，无论是原拆除房屋还是置换安置后的房屋，都是被拆迁人的安身立命之本，与其生存权、居住权息息相关。为了使得被拆迁人不至于因为被迫拆迁行为而遭受不必要的损失，因而通过法律赋予被拆迁人特别保护。该权利的产生具有被动选择的特征，这与建设工程价款优先受偿权以及抵押权 等权利是基于 当事人主动为一定民事行为而产生有本质的区别，因而法律保护的程度也有所不同。因此，被拆迁人对补偿安置房屋享有的权利更倾向是物上请求权，其所享有的置换安置房屋权益完全可以对抗置换安置房屋的在后买受人，也可以对抗其他权利人。
据此，对于补偿安置房屋权益与抵押权之竞合与顺位问题，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条虽然解决的是当补偿安置房屋存在一房二卖情形时的权利顺位问题，但是没有明确规定补偿安置房屋优先取得权与第三人的抵押权之间的竞合及顺位。无论是拆迁人将承诺安置给被拆迁人的置换安置房屋另行出卖与第三人，还是在该置换安置房屋上设定抵押担保，就其行为性质而言，拆迁人的出卖行为以及设定抵押担保的行为均是对该房屋进行的处分，两者在法律性质上相同。此外，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条并未限定第三人签订商品房买卖合同时主观上是否为善意。因为善意取得制度是在取得权利本身时的判断因素，而非取得特定权利后与其他权利竞存时的顺位问题，因此，第三人是否为善意并非判断补偿安置房屋优先取得权与抵押权顺位问题的考量因素。
综上所述，本案所涉情形系补偿安置权益与抵押权的优先性比较问题，在认定补偿安置权益具备优先性的同时，还需查清案件基本事实。根据本案查明的事实，位于第9层的抵押房产已经在房地产管理部门进行登记，债权人享有优先受偿权。位于第7层房号为 1至4 号的抵押房屋，根据拆迁补偿安置协议及补充协议、接房通知书等证据，确有交付给被拆迁人使用的事实。并且，从拆迁补偿安置协议及补充协议等证据可以看出，拆迁人拆除被拆迁人相应设施后进行实物安置，且明确约定以具体位置及用途的房屋予以补偿安置，应当认定被拆迁人通过产权调换的方式进行拆迁安置，且拆迁补偿安置协议在债权人与债务人签订借款合同之前签订并通知接房，且该房屋已经由被拆迁人使用，可以据此认定，被拆迁人已经选择并接受了实物安置，被拆迁人可以优先取得安置房屋，在后登记设立的抵押权不能优先于被拆迁人的优先取得权而得到受偿。但是，由于存在抵押权所设立的房屋面积大于拆迁安置房屋面积以及拆迁安置房屋位置等具体基本信息约定不明的情况，不能粗略地认定债权人对抵押物享有的优先受偿权一概不能成立，还须进一步查明拆迁安置房屋的具体位置及明确用途等基本事实。因此，法官会议研究后认为，应依据再审申请对案件进行提审，查明上述基本事实，在避免纷争的同时，更好地保护抵押权人以及被拆迁人的合法权益。
来源：《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》，我爱行政法、行政涉法研究
政府文件是否属于行政规范性文件的判断
裁判要点
行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件区别于一般行政行为的本质特征是针对不特定对象的反复适用性。所谓不特定对象，表现为特定行政区域内作为适用对象的公民、法人或者其他组织不特定，适用对象是否特定，判断标准并不在于适用对象人数的多少，而在于规定事项能否确定具体的适用人员。所谓反复适用性，体现为文件作出的规定，在这个文件生效以后至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效。
裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行终3116号
上诉人（原审原告）樊云生。
被上诉人（原审被告）卢氏县人民政府。
被上诉人（原审被告）三门峡市人民政府。
原审第三人中铁五局集团有限公司蒙华铁路MHSS–5标段项目经理部。
原审第三人卢氏县五里川镇前村村民委员会。
上诉人樊云生因与被上诉人卢氏县人民政府、三门峡市人民政府、原审第三人中铁五局集团有限公司蒙华铁路MHSS–5标段项目经理部、卢氏县五里川镇前村村民委员会为确认行政行为违法一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫12行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。
上诉人樊云生原审诉讼请求：确认卢政办〔2015〕130号《卢氏县人民政府办公室关于印发蒙华铁路项目卢氏段建设征（占）地拆迁管理实施意见的通知》（以下简称卢政办〔2015〕130号文件）违法并予以撤销，并撤销三门峡市人民政府作出的三政复决字〔2018〕11号复议决定。
原审法院经审理查明：2015年12月10日，卢氏县人民政府作出卢政办〔2015〕130号文件，樊云生对上述文件不服，向三门峡市人民政府提出行政复议，请求撤销上述文件并责令就占用土地补偿问题作出具体行政行为。三门峡市人民政府于2018年1月23日受理樊云生的上述复议申请后，于2018年4月12日作出三政复决字〔2018〕11号复议决定，维持卢氏县人民政府作出的卢政办〔2015〕130号文件并驳回樊云生的其他复议请求。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，卢氏县人民政府作出的卢政办〔2015〕130号文件，属于地方人民政府制定的规范性文件，根据上述法律规定，请求对该规范性文件进行审查只能在对行政行为提起诉讼时一并提出，故樊云生直接起诉请求对卢氏县人民政府制定的上述规范性文件进行审查，不符合上述法律规定，对其起诉应当予以驳回，其要求对涉案复议决定进行审查的请求一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回樊云生的起诉。
上诉人樊云生不服原审裁定，提起上诉称：卢政办〔2015〕130号文件系针对特定对象作出，且系不具有普遍约束力的具体行政行为，一审法院认定该文件系规范性文件于法无据，与事实不符。请求二审法院撤销原裁定，支持樊云生的诉讼请求。
卢氏县人民政府答辩称：卢政办〔2015〕130号文件是针对不特定对象制定的且可以反复使用的文件，属于规范性文件，因此，上诉人樊云生针对该文件提起行政诉讼不属于人民法院受理案件范围。一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
三门峡市人民政府的答辩意见与卢氏县人民政府的答辩意见相同。
原审第三人中铁五局集团有限公司蒙华铁路MHSS–5标段项目经理部、卢氏县五里川镇前村村民委员会未到庭答辩。
本院经二审查明的事实与原审法院查明的事实相同。
本院认为，本案争议的核心是被诉卢政办〔2015〕130号文件是否属于规范性文件。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件区别于一般行政行为的本质特征是针对不特定对象的反复适用性。所谓不特定对象，表现为特定行政区域内作为适用对象的公民、法人或者其他组织不特定；所谓反复适用性，体现为文件作出的规定，在这个文件生效以后至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效。卢政办〔2015〕130号文件主要规定了两项内容：一、征（占）地标准，包括地上附着物、土地价格标准、临时占地、房屋拆迁的补偿标准；二、实施拆迁管理的具体要求，包括成立组织、工作程序、优化外部环境和加强资金管理。关于该文件适用对象是否特定，判断标准并不在于适用对象人数的多少，而在于规定事项能否确定具体的适用人员。蒙西至华中铁路项目卢氏段工程全长92公里，途经官道口、范里、文峪、横涧、五里川、瓦窑沟6乡镇，虽然涉及村组群众众多，但铁路沿线征（占）地完全可以根据产权证确定所涉及的具体被征（占）地的群众，因此该文件适用的对象具有特定性。同时，该文件只是针对蒙西至华中铁路项目卢氏段工程征（占）地拆迁和资金使用工作提出的实施意见，不具有反复适用性。因此，卢政办〔2015〕130号文件不属于规范性文件，其中关于征（占）地标准部分的规定，属于对外产生法律效力的具体行政行为。樊云生认为卢氏县人民政府无权制定永久、临时占地的补偿标准，且其制定补偿标准的程序也违反法律规定，侵犯了樊云生的合法权益，故其有权针对该文件提起行政诉讼。原审裁定认为卢政办〔2015〕130号文件属于规范性文件，进而驳回樊云生的起诉，属于认识错误，处理不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销河南省三门峡市中级人民法院（2018）豫12行初45号行政裁定；
二、指令河南省三门峡市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张同仁
审 判 员 李平均
审 判 员 荆向丽
二〇一八年十二月十三日
法官助理 董威颉
来源：行政法报
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文章来源参考：【头条】违法占地、未批先建.....自然资源部通报的10起违法案件中，7起与违法占地有关！，
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