村民委员会是否有权自行拆除被征收人的房屋？，村民委员会有权拆除违章建筑吗:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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村民委员会是否有权自行拆除被征收人的房屋？，村民委员会有权拆除违章建筑吗

更新时间:2025-05-10 14:19 发布:2024-09-23 17:00 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：村民委员会是否有权自行拆除被征收人的房屋？,最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民

村民委员会是否有权自行拆除被征收人的房屋？，村民委员会有权拆除违章建筑吗

一、村民委员会是否有权自行拆除被征收人的房屋？，村民委员会有权拆除违章建筑吗

　　最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。

　　第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

　　村民委员会并没有实施强制拆除的行政强制执行权，也没有法律授权村民委员会实施行政强制执行权，在无法律明确授权的情况下，村民委员会即使自认其为强制拆除行为的实施主体，也应当被认定是受行政机关的委托，其法律后果应当由委托机关来承担。

二、行政协议无效的判断

　　行政协议无效的判断

　　——吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司诉宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府、吴忠市利通区金银滩镇人民政府行政协议案

　　编写｜最高人民法院李纬华

　　裁判摘要

对于国有土地使用权的收回和补偿,法律法规规定了两种法定程序:一是《土地管理法》规定的程序。在法定情形下收回国有土地使用权,对土地使用权人给予适当补偿。二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序。对国有土地上房屋进行征收,同时收回被征收房屋占用范围内国有土地使用权。对被征收房屋价值的补偿,包含对被征收房屋占用范围内国有土地使用权的补偿。本案没有证据证明涉案征地拆迁补偿合同的签订系遵循了上述两种法定程序之一,明显缺乏依据,构成《行政诉讼法》第75条规定的无效行政行为。

案件基本信息

1.诉讼当事人

再审申请人(一审原告、二审上诉人):吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司(原前郭县农村信用合作联社,以下简称郭尔罗斯农村商业银行)再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府(以下简称利通区政府)再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁夏回族自治区吴忠市利通区金银滩镇人民政府(以下简称金银滩镇政府)一审第三人:松原市九州大地商务代理有限公司(以下简称九州大地商务代理公司)

　　2.案件索引与裁判日期

一审:宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院(2018)宁03行初19号行政判决(2019年6月19日)二审:宁夏回族自治区高级人民法院(2019)宁行终155号行政判决(2019年10月23日)再审申请审查:最高人民法院(2020)最高法行申8309号行政裁定(2020年11月27日)

　　3.案由

行政协议

03简要案情宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院一审查明:2010年9月,九州大地商务代理公司将涉案国有土地使用权及地上房产,向前郭县农村信用合作联社设定抵押。之后,吉林省高级人民法院作出终审民事判决,判决该联社对涉案国有土地使用权及地上房产行使抵押权。该判决生效后,委托宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院执行。郭尔罗斯农村商业银行于2015年12月17日成立,承继前郭县农村信用合作联社的所有债权债务。2017年2月27日,利通区政府作出《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》(吴利政通字〔2017〕2号,以下称2号通告)。该通告的内容为:“一、拆迁范围　1……2……3.金银滩镇区307县道西侧农业银行办公楼及九州大地商务代理公司土地及地上附着物。二、拆迁时间　2017年2月20日—4月30日。三、拆迁责任单位　拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头,金银滩镇政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。四、拆迁的补偿标准　房屋拆迁工作严格按照吴忠市人民政府《关于吴忠市城市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》(吴政发〔2003〕54号)和《关于印发吴忠市统一征地管理办法的通知》(吴政发〔2010〕57号)的有关规定执行。五、其他事项……”2017年2月28日,金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同。该合同约定,依据2号通告等,双方按照相关法律规定,协商订立协议,就涉案国有土地使用权及地上房产补偿九州大地商务代理公司2,089,505元。征地拆迁补偿合同签订后,郭尔罗斯农村商业银行向吴忠市中级人民法院提起本案诉讼,请求判决征地拆迁补偿合同无效。

　　宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院一审认为,第一,征地拆迁补偿合同是行政协议,属于行政案件受理范围。第二,郭尔罗斯农村商业银行是抵押权人,属于与行政征收补偿行为有利害关系的法人。该银行有权就征地拆迁补偿合同提起诉讼。第三,征地拆迁补偿合同于2017年2月28日签订,郭尔罗斯农村商业银行第一次提起诉讼是2017年6月29日,故起诉未超过《行政诉讼法》第46条第1款规定的起诉期限。第四,征地拆迁补偿合同是金银滩镇政府与九州大地商务代理公司的真实意思表示。该协议成立且已生效。利通区政府、金银滩镇政府对征地拆迁工作具有行政管理职责。利通区政府公告并组织实施土地及房屋的征收、补偿工作,金银滩镇政府按照职责分工配合实施。征地拆迁补偿合同并无《行政诉讼法》第75条、《合同法》第52条及《行政诉讼法司法解释》第99条规定的无效情形。在审理过程中,吴忠市中级人民法院向郭尔罗斯农村商业银行释明征地拆迁补偿合同不属于无效情形,该银行拒绝变更诉讼请求。据此,吴忠市中级人民法院依照《行政诉讼法》第25条第1款、《行政诉讼法司法解释》第94条第2款之规定,判决驳回郭尔罗斯农村商业银行的诉讼请求。

　　郭尔罗斯农村商业银行不服一审判决,向宁夏回族自治区高级人民法院上诉。

　　宁夏回族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。二审法院认为,根据《行政诉讼法》第75条及《行政诉讼法司法解释》第99条的规定,重大且明显违法是指行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性,必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。本案中,金银滩镇政府不存在不具有行政主体资格的情形,签订的征地拆迁补偿合同不具有上述法律及司法解释规定的无效情形。据此,宁夏回族自治区高级人民法院依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

　　郭尔罗斯农村商业银行不服一审、二审判决,向最高人民法院申请再审。

　　最高人民法院经核查,2号通告载明:“为进一步改善农村人居环境,加快城乡一体化建设进程,根据市区城乡规划建设的总体要求,区政府决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地,用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。现就该项目征地拆迁有关事宜通告如下:一、拆迁范围……松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物。”

04案件焦点

金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订的征地拆迁补偿合同是否无效。

05裁判结果

最高人民法院经审查认为,依照《行政诉讼法》第75条的规定,行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一。对于国有土地使用权的收回和补偿,法律明确规定了两种程序:一是金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同时有效的《土地管理法》第58条第1款规定的国有土地使用权的收回和补偿程序;二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款、第17条第1款等条款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序和相应的补偿程序。从本案现有证据看,对于涉案国有土地使用权的收回和补偿,利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中任何一种途径。因此,金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同及相关补偿约定明显缺乏依据,构成无效行政行为。一审、二审法院虽适用了《行政诉讼法》第75条和《行政诉讼法司法解释》第99条的规定,但认定金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同不具有无效情形,构成适用法律错误,依法应予纠正。郭尔罗斯农村商业银行的再审申请符合《行政诉讼法》第91条第4项规定的情形,应当再审。据此,依照《行政诉讼法》第92条第2款之规定,裁定指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

06裁判摘要评析

本案系郭尔罗斯农村商业银行以利通区政府、金银滩镇政府为被告,就金银滩镇政府与一审第三人九州大地商务代理公司于2017年2月28日签订的征地拆迁补偿合同提起的确认无效之诉。该合同系利通区政府、金银滩镇政府为实现行政管理目标而签订,属于行政协议。行政协议属于一种特殊的行政行为。对于行政协议是否无效的判断,首先应当适用《行政诉讼法》的相关规定,其次才适用《合同法》第52条等民事法律规范。

　　《行政诉讼法》第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法行为情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”基于职权法定原则,行政机关作出行政行为通常需要有明确的法律、法规依据。对于行政机关依职权作出的侵益性行政行为,尤其应当如此。按照对行政行为进行司法审查的审判思路,本案应审查金银滩镇政府与九州大地商务代理公司就涉案国有土地使用权的收回和补偿签订征地拆迁补偿合同是否具有依据。

　　关于涉案国有土地使用权的收回。对于国有土地使用权的收回,法律规定了两种程序:一是金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同时有效的《土地管理法》第58条第1款规定的国有土地使用权的收回程序,即“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”。二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序,即“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回”。从本案现有证据看,对于涉案国有土地使用权的收回,利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。征地拆迁补偿合同载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订征地拆迁补偿合同合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地,用于金银滩镇美丽小城镇项目建设”。涉案土地系国有土地,并非集体土地,不涉及集体土地征收,在拆迁范围部分将“松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物”列入显然文不对题。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《土地管理法》第58条第1款的规定,完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回涉案国有土地的使用权,从而就“适当补偿”问题签订征地拆迁补偿合同。利通区政府在本案一审、二审及金银滩镇政府在本案二审中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收,亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款的规定,房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第13条第1款等条款的规定,签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。

　　关于涉案国有土地使用权的补偿。金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同时有效的《土地管理法》第58条第2款规定:“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条第1款规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”;第19条第1款规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第14条第1款规定:“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”综合上述规定,对国有土地上的房屋进行征收同时收回国有土地使用权后,对被征收房屋价值的补偿,包含了被征收房屋占用范围内国有土地使用权的补偿。本案中,征地拆迁补偿合同第2条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”,但本案并无证据证明对涉案国有土地使用权的补偿系遵循《土地管理法》第58条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条等条款的规定进行,相关约定显然缺乏依据。

　　因此,综合上述两个方面,在法律、法规规定非常明确的情况下,金银滩镇政府与九州大地商务代理公司就涉案国有土地使用权的收回和补偿签订征地拆迁补偿合同明显缺乏依据,构成无效行政行为。-审稿人:韩德强-

来源：鲁法行谈

三、北京农村拆迁律师谈已经签了产权调换协议，还能提起行政诉讼吗？

　　被征收人与房屋拆迁公司签订协议后，又以某市政府、区政府征地、拆迁违法提起诉讼，要求赔偿其经济损失、赔偿对其造成精神伤害等费用，法院认为以其已经与房屋拆迁公司签订了协议，驳回了诉讼请求。下面我们就来看一下这则案件的具体情况

　　朱先生的房屋因当地城市规划被纳入到了拆迁的范围内，随后朱先生就安置补偿事宜与房屋拆迁公司签订了一份集体土地住宅房屋拆迁产权调换协议书，协议中约定了拆迁安置及补偿内容。

　　但是在签订补偿协议后，朱先生发现征收存在违法行为，于是又以市政府、区政府违法征地、违法拆迁为由向人民法院提起了诉讼。

　　不过，一审法院以不属于行政诉讼受案范围裁定对朱先生的起诉不予立案。

　　一审法院认为，根据《行政诉讼法》中的第一条第二款第六项规定，公民、法人或者其他组织就对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，朱先生既然已经与房屋拆迁公司签订了产权调换协议书，那么就实际处分了自己的权益。

　　在此种情况下，朱先生再主张市政府、区政府违法拆迁、违法征地的行为显然是不符合规定的，况且其主张的诉求也不会对其权利义务产生任何的影响。一审法院最终作出了上述裁定。朱先生不服，提起了上诉。

　　二审法院认定的事情与一审法院认定的事实一致。

　　二审法院认为，本案中，朱先生就其房屋与房屋拆迁有限公司于2008年9月签订了《产权调换协议书》，并且约定了拆迁安置及补偿内容。现在朱先生又以市政府、区政府征地、拆迁违法提出诉讼请求，并赔偿给自己房屋造成的经济损失以及相应的精神伤害等费用，其实质上是对拆迁协议补偿不满。

　　但因朱先生已签订产权调换协议书，相关权益也得到了保障，所以，征地拆迁行为是否违法与其没有利害关系。另外，二审法院还认为，朱先生与房屋拆迁公司签订的协议属于民事合同纠纷，若朱先生对拆迁补偿协议不满，可以依法通过民事诉讼程序主张其权利。综上，一审法院对朱先生的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。

　　朱先生仍不服，向最高人民法院申请了再审。

　　再审法院就签订补偿协议后还能不能对征地拆迁行为提起诉讼给出了以下说法，并对一、二审法院审理过程中存在的问题，做出了纠正。

　　再审法院称，整个征收补偿过程可划分为三个阶段，依次为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。

　　由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，因此，被征收人可以认为三个阶段的行政行为均不合法，也可以仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。

　　但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如果坚持认为征收行为违法，被征收人仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。

　　针对本案，再审法院认为，被征收人如果认为征地拆迁具体行为存在违法，虽然可以提起行政诉讼，但提起行政诉讼的时间应该是在法定期限内，也就是在2年内提出。

　　本案中，朱先生已于2008年9月与房屋拆迁公司签订了《拆迁协议书》，然而其在2016年6月才针对无市政府、区政府征地拆迁行为提起行政诉讼，那么显然是超过了法定的起诉期限。因此，法院判决维持一、二审裁定，驳回了朱先生的再审申请。

　　对此，北京圣运律师认为，征地拆迁维权时间在我国有着明确的法律规定，一般情况下，申请行政复议的时间是60天，提起行政诉讼的期限是6个月。但若是行政机关作出具体行政行为时，并未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限可从当事人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，一般最长不得超过2年。

　　本案中，朱先生提起诉讼的时间距离在其知道拆迁行为并签订补偿协议的时间已经过了好几年，因此法院判决维持一、二审判决并无不当。

　　“征地拆迁涉及到被征收人的利益，所以，若发现征地拆迁过程中存在违法行为，就需要谨慎签订安置补偿协议，因为一旦签订，就意味着产生了法律效力，此时若再想以其他诉求维权，就会非常的被动”律师表示。

四、拆迁协议里未约定违约事项，是否就不用承担违约责任了吗？

　　2014年，棚户区改造建设指挥部、房屋拆迁公司与被征收人签订了回迁安置协议书以及货币动迁协议等两份协议。征收方履行了货币协议，给了被征收人货币补偿，但是征收方却未履行回迁安置协议。于是，被征收人提起了诉讼，最终法院判令征收方承担过期安置期间的违约赔偿责任。下面我们就来了解一下案件的具体情况

　　2000年，大兴安岭地区开展棚户区改造项目，随后，征收方作出房屋征收决定公告。而此次棚户区改造齐先生的厂房也在其中。之后，征收方于2000年违法征收并强拆了齐先生的厂房，但是之后齐先生就相关的赔偿事宜与棚户区改造建设指挥部、房屋拆迁公司协商一致，同时三方也签订了《棚户区改造回迁安置协议》及货币补偿协议。

　　但是，在签完协议之后，征收方只履行了货币补偿，未按照规定履行棚户区改造回迁安置协议。对于齐先生认为，征收方未按照协议规定的给予其合理的补偿，侵害了自己的合法权益，于是齐先生向人民法院提起了诉讼。

　　但是齐先生对原审法院判决征收方于判决生效之日起三个月内按照就近安置的原则在棚户区范围内继续履行协议的行政裁定不服。于是又向最高院申请了再审。

　　齐先生再审称，涉案《棚户区改造回迁安置协议》是为了取得能够充分证实厂房被征收、强拆的证据才签订的。该协议未约定安置房屋的具体坐落位置、单元、楼层等信息，不具有现实履行的可能，不应认定为有效。一、二审程序违法，适用法律错误。请求撤销二审判决，依法再审，确认征收方行为违法，并判令征收方赔偿因违法征收和强拆所造成的厂房直接损失。

　　针对本案，再审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，在该协议中约定的时间已经届满后，征收方仍未履行协议义务，且该协议具有履行的现实可能的情况下，原审法院判决并无不当。

　　其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第一百一十二条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。

　　而本案中，棚户区改造建设指挥部、房屋拆迁公司在与齐先生签订补偿协议后未按约定的期限交付房屋，即构成违约，应当承担违约责任。

　　征收方则辩称，该协议里面并没有约定违约责任，因此不承担赔偿责任。

　　对此再审法院认为，《合同法》第一百二十条规定，当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。因此，涉案协议未约定违约责任并不能成为征收方不承担违约赔偿责任的理由。

　　综上，齐先生的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。法院指令黑龙江省高级人民法院再审；再审期间，中止原判决的执行。

　　对本案，北京圣运律师认为，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

　　原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

　　而本案中，征收方以在拆迁协议里没有约定违约事项为由，想不承担责任，显然是不太合理的。虽然，拆迁协议里没有明确约定违约责任，但是双方一旦签订补偿协议，那么就意味着产生了法律效力，无论是征收方还是被征收人都需要依法履行。