农业农村部谈推动宅基地行政执法权下放乡镇政府，宅基地执法给乡镇:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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农业农村部谈推动宅基地行政执法权下放乡镇政府，宅基地执法给乡镇

更新时间:2025-05-05 04:06 发布:2024-10-12 12:30 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：农业农村部谈推动宅基地行政执法权下放乡镇政府,一、关于完善配套法规政策近年来，各地各部门认真贯彻中央有关部署要求，不断完善宅基地管理法规政策，为做好农村宅基地管理和改革工作提供制度保障。一是推动行政执法权下放。近年来，各地积极探索将

农业农村部谈推动宅基地行政执法权下放乡镇政府，宅基地执法给乡镇

一、农业农村部谈推动宅基地行政执法权下放乡镇政府，宅基地执法给乡镇

　　一、关于完善配套法规政策

　　近年来，各地各部门认真贯彻中央有关部署要求，不断完善宅基地管理法规政策，为做好农村宅基地管理和改革工作提供制度保障。一是推动行政执法权下放。近年来，各地积极探索将宅基地执法职能赋予乡镇政府实施。广东省人民政府发布《关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告》，明确农村村民非法占用土地建住宅行政执法权，调整由乡镇人民政府（街道办事处）行使。广西壮族自治区人民政府发布《关于赋予乡镇人民政府和街道办事处农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的通告》，赋予乡镇人民政府和街道办事处农村村民非法占用土地建住宅行政执法权。

　　二是出台闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策。2019年，我部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施。2021年，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，提出在符合国土空间规划的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

　　三是开展宅基地重大问题理论研究。我部有关司局与相关机构合作，结合实施国家社会科学基金重大项目，积极开展宅基地“三权分置”研究，就宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质、权利内容、相互关系等进行探索。

　　下一步，我部将会同有关部门，进一步完善法律法规制度，加强宅基地管理和改革工作。一是落实县（市、区）、乡（镇）政府属地管理责任，提升县（市、区）、乡（镇）政府依法履行宅基地监管职责的能力，及时发现和处置宅基地违法违规行为。二是鼓励农民和农村集体经济组织依法依规利用闲置宅基地和闲置住宅，发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、民俗展览、创意办公、康养服务、电子商务等新产业新业态。三是加强宅基地“三权分置”等重大理论问题研究，加快推进立法进程。

　　二、关于调整完善规划布局

　　近年来，有关部门加快推进规划编制工作，进一步优化空间布局。下一步，我部将配合有关部门，积极落实相关政策要求，指导各地有序开展村庄规划编制工作，优化乡村生产生活生态空间，为农村宅基地制度改革提供有力支撑。

　　　三、关于完善管理体制机制

　　近年来，各部门积极出台政策举措，建立健全宅基地管理体制机制。2019年，中央农办、农业农村部联合印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，提出落实基层政府宅基地管理属地责任。2019年，我部会同自然资源部印发《关于规范宅基地审批管理的通知》，进一步明确了农民申请、村级审查、乡镇审批的宅基地审批流程。2020年，自然资源部联合我部印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，对农民住宅建设用地从空间规划、用地指标、耕地占补平衡、申请审批等方面作出明确规定。下一步，我部将会同有关部门，完善宅基地管理体制机制，规范宅基地审批流程，强化宅基地监督管理。

　　农业农村部

　　2021年8月25日

二、北京房屋拆迁律师谈2023年关于农村宅基地拆迁中的三大问题，建议收藏！

　　农村宅基地是免费提供给村民建房用的建设用地（但必须要先向村委会申请，不能违反《土地管理法》等规定擅自占用耕地建房），拥有宅基地后，农民则需要按照批准的用途、面积等建设房屋。不过，近几年随着城镇化不断地发展与建设，许多农村地区的宅基地因当地公共利益建设需要被征收。比如现在各地都在修建地铁、高铁等，另外，还有医院、学校的建设等几乎都有可能会占用到离城区比较近的村庄的宅基地。

　　相对于征收国有土地来说，征收农村集体土地宅基地可能会更为复杂和繁琐，不仅要先将农村集体土地转为国有土地，办理农转用地审批手续之外，而且在农村宅基地拆迁过程中还会遇到各种问题，比如我们常见的就有以下几个问题

　　一、一户多宅拆迁补偿问题

　　我国《土地管理法》第六十二条中明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过地方规定的标准。但是，近几年中我们发现，不少的农村村庄中都存在一个普遍的现象，那就是一户人家同时拥有两处宅基地，甚至是更多。

　　一般情况如果同时拥有好几处宅基地，那肯定是违反了“一户一宅”的规定，一旦遇到征地拆迁，那么征收方可能就会以此来拒绝给予被征地农民拆迁补偿。不过，这里北京圣运律师需要提醒大家，并非所有的一户多宅在到遇拆迁时都应当不予补偿，如果相关部门在没有弄清楚具体的事实情况下，便一口认定该房屋违反了一户一宅规定，从而不予补偿，那这是不合理的。

　　在认定一户多宅是否合法时，相关部门人员必须要结合房屋的实际情况来确定，倘若该一户多宅存在继承原因，那么从原则上来说，这样的一户多宅应当是合法的，在拆迁时，应当要给予被征地农民合理、公平的补偿。

　　对此，实践中，如果有相关部门人员在没有弄清楚事实的情况下，就以违反了一户一宅规定为由，拒不对被征地农民进行补偿，那这其中一定有猫腻，广大被征地农民一定要提高警惕，避免因此流失自己应得的补偿。

　　二、无证房屋不等于就是违法建筑

　　在农村宅基地拆迁过程中，肯定存在无证房屋。所谓的无证房屋就是没有办理相关审批手续的房屋，同时也没有办理房产证的房屋。如果房屋没有办理相关的审批手续，那么，一旦遇到拆迁，相关部门通常都会直接将此类房屋认定为“违法建筑”，房屋一旦被认定为违法建筑，那则意味着，被征收人可能在此次征收中拿到的补偿会远远不如其他人的。

　　那么，无证房屋就等于是违法建筑了吗？答案很显然不是的。无证房屋究竟是不是违法建筑，需要结合实际的情况来确定，如房屋始建年限，并了解为什么没有办理相关证照的原因等，不能仅凭有证或者是无证就来判断房屋的合法性。

　　在了解过后，如果是因历史遗留问题造成的，比如当时建房时，相关的法律法规不够完善，农村地区管理比较疏松等原因导致村民建房只需要向村委会说一声就能建设，或者是并非是村民个人原因，而是其他原因导致村民没有办理相关的审批手续的话，那么，一般情况下，这类无证房屋就不宜直接认定为“违法建筑”，在拆迁时，需要对被征收人进行补偿。

　　实践中，如果有相关部门上来就将无证房屋一律认定为“违法建筑”，根本就没有经过任何的调查、认定程序，直接口头上就以“违法建筑”的名义拆除了房屋，并不予一分钱的补偿，那则是不合法的，此时作为被征收人，在房屋被认定为违法建筑且收到了相关的法律文件（如责令限期拆除决定书）等，那么，一定要及时地咨询专业律师，千万不要等待，然后针对该份文件，马上在专业律师的帮助下，向人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销或是确认该责令限期拆除决定书违法。

　　三、农村宅基地拆迁院落、空地有补偿

　　在农村房屋一般情况下都带有一个或大或小的院子，院子作为房屋的组成部分，所以是不可分割的。但是实践过程中，我们了解到，许多农村房屋在遇上拆迁后，征收方往往会将院落不纳入在补偿范围内，只针对宅基地和房屋进行补偿，其他的附带物则一律不予补偿。我们可以想到的是，如果不将房屋本身就附带的院子纳入补偿范围内的话，那给予被征收人的补偿就会少了不少。那么，征收方不予院子的补偿是否合理呢？

　　事实上，院子是房屋组成的一部分，因此，按理说在拆迁时，征收方应当要给予被征收人这一部分的补偿费用，尤其是农村房屋所占土地的区域已经被纳入在城市规划区内的，最高人民法院曾在相关的答复中就提到过，“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”

　　所以，实践中，如果相关部门以各种理由就是不予院落的补偿时，建议被征收人尽快咨询专业律师的。

三、灵璧集体土地征收与房屋征收补偿安置办法（试行）

　　灵璧县集体土地征收与房屋征收补偿安置办法（试行）

　　第一章总则

　　第一条为规范集体所有土地征收与房屋补偿安置工作，维护征收当事人的合法权益，保障建设项目顺利实施，根据《中华人民共和国土地管理法》《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《宿州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》等有关法律、法规、规章规定，结合本县实际，制定本办法。

　　第二条县城规划区范围内因征收集体所有土地、房屋及其附属设施，并对房屋所有权人给予补偿、安置的，适用本办法。

　　第三条集体所有土地上的房屋征收补偿安置，应当遵循“依法规范拆迁、合理补偿安置”的原则，并符合土地利用总体规划和城乡规划，有利于土地节约集约利用。

　　第四条县人民政府负责所辖区域集体所有土地征收与房屋补偿安置工作。

　　县纪委监委、财政、住建、市场监管、自然资源和规划、人社、发改、民政、公安、税务等部门依照职责分工，互相配合，保障房屋征收补偿安置工作的顺利进行。

　　第五条本办法所称的征收人是指县人民政府。

　　本办法所称征收实施机构是指县人民政府确定的组织实施集体所有土地征收与房屋补偿安置工作的部门。

　　本办法所称的被征收人是指被征收房屋及其附属设施的所有权人。

　　第六条征收实施机构可以委托非经营性单位实施房屋征收补偿安置的具体工作。

　　征收实施机构对被委托单位实施的房屋征收补偿安置行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

　　第七条被征收人的基本生活保障按县政府相关规定执行。

　　第二章征收管理

　　第八条在征收集体土地依法报批前，征收人应当公布《拟征地告知书》，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农村集体经济组织和农民。

　　第九条《拟征地告知书》公布后，征收实施机构应当会同乡镇（经济开发区）人民政府（管委会）以及村（居）民委员会组织对拟征地范围内农村集体经济组织成员状况、宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查。调查结果应当经农村集体经济组织、土地承包经营权人、宅基地使用权人和房屋所有权人确认，并在拟征地范围内公布。

　　第十条《拟征地告知书》经公布后，各有关部门在征收范围内不得办理下列事项：

　　（一）新批宅基地和其他建设用地;

　　（二）房屋和土地用途变更手续；

　　（三）房屋所有权过户和宅基地使用权转移手续;

　　（四）审批新建、改建、扩建房屋;

　　（五）分户或入户，但因婚嫁、出生、军人复转退或大中专院校学生毕业等按规定可以办理的除外；

　　（六）核发工商营业执照和办理税务登记；

　　（七）其他不当增加补偿安置费用的行为。

　　征收实施机构应当就前款所列事项，书面通知县公安、自然资源和规划、住建、税务、市场监管等有关部门暂停办理相关手续。征收时，擅自办理本条所列事项的，不予认定和补偿。

　　第十一条集体土地征收方案经依法批准后，征收人应及时将征地通告在被征收土地所在地的乡镇（经济开发区）、村公示。征地通告应包括批准征地机关、批准文号、征收范围、面积、征地补偿标准、房屋征收补偿安置的标准和方式、签约期限等事项。

　　第十二条征收实施机构应当与被征收人根据本办法规定签订征收补偿安置协议。协议应当载明补偿标准和金额及其支付期限、安置方式、安置用房地点和面积、安置用房交付期限、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、临时安置费、违约责任以及当事人认为需要订立的其它条款。

　　第十三条征收补偿安置协议签订后，一方当事人不履行协议的，另一方当事人可以依法向人民法院提起诉讼。

　　第十四条征收实施机构应当建立和健全征收档案管理制度，加强对征收档案资料的管理。

　　第十五条征收实施机构应当建立征收管理举报制度，公开举报电话、来信来访地址和其他联系方式。收到举报后，应当落实专人负责处理，并将处理结果及时告知举报人。

　　第三章拆迁补偿

　　第十六条对被征收人给予的补偿包括：

　　（一）被征收房屋的补偿；

　　（二）被征收房屋装修、附属物补偿，搬迁费、临时安置费及停产停业损失费的补偿；

　　（三）被征收房屋所占集体建设用地的补偿。

　　第十七条被征收房屋的补偿按认定的房屋面积、用途、安置人口及所占土地面积确定。

　　第十八条征收本集体经济组织成员房屋，按照以下原则认定被征收房屋面积：

　　（一）有有效权属证明或建房批准手续的，按有效权属证明或建房批准手续记载的面积，结合实际丈量认定面积。

　　（二）无有效权属证明或建房批准手续的房屋：

　　1．2012年航拍图上有标示的房屋，可按实际丈量认定面积；

　　2．2012年以后建设的房屋，在征地调查时，经征收实施机构认定符合宅基地申请条件、“一户一宅”规定，且宅基地面积和房屋建筑面积均不超过220平方米的，经公示无异议，可按实际丈量认定面积；

　　3．位于无2012年航拍图区域的房屋，经征收实施机构会同有关部门或辖区乡镇（经济开发区）人民政府（管委会）调查核实房屋的建造时间，并经公示无异议的，可按照本条第（二）项第2点规定处理。

　　第十九条被征收房屋用途按有效权属证明或建房批准手续记载的用途认定。被征收房屋用途分住宅用房和非住宅用房。住宅用房是指在集体所有土地上建设的用于生活起居的房屋。非住宅用房是指在集体所有土地上建设的除住宅用房以外的生产性、经营性、公益性房屋。

　　第二十条被征收人安置人口是指户口在本集体经济组织，且在本集体经济组织有承包地的人员，以及随其在本集体经济组织长期共同居住的配偶、子女。原为当地户籍的在校大中专学生、现役义务兵、士官（符合国家军人安置政策的除外）、服刑人员等应计入安置人口。

　　有下列情形之一的，每户可增加1个安置人口：

　　（一）被征收人领取独生子女父母光荣证的；

　　（二）被征收人生育两个女孩并已落实绝育措施的；

　　（三）被征收人独生子女死亡的；

　　（四）被征收人持有“革命烈士证明书”的。

　　其他人员，符合有关规定应予以安置的，按相关规定执行。

　　第二十一条征收住宅用房，被征收人可以选择实物补偿、货币补偿以及两种方式相结合的方式补偿。

　　第二十二条征收本集体经济组织成员住宅用房，被征收人选择实物补偿的，按以下规定补偿：

　　（一）按照被征收人安置人口人均40平方米的面积安置。

　　（二）被征收人应享受安置面积，按被征收房屋的重置价与安置房屋的建安成本价结算差价。

　　（三）被征收房屋面积超过应享受安置面积的部分，按被征收房屋重置价予以货币补偿。

　　（四）被征收房屋面积不足应享受安置面积部分，被征收人要求补足的，按安置房屋建安成本价格购买；被征收人放弃补足的部分，按安置房屋建安成本价格与被征收房屋重置价的差额给予货币补偿。

　　（五）协议安置面积与安置房实际面积差额部分，按安置房屋建安成本价格结算差价。

　　第二十三条征收住宅用房，被征收人选择货币补偿的，按被征收房屋重置价的2倍予以货币补偿。征收实施机构应当与被征收人签订货币补偿安置协议，协议中应载明被征收人放弃实物补偿安置的事项。

　　第二十四条征收有效权属证明或建房批准手续载明用途为商业用途的房屋、集体土地上生产企业或单位具有合法证照的非住宅房屋，不予实物补偿，按市场评估价格予以货币补偿。

　　第二十五条被征收房屋的附属设施和装饰费用，由征收实施机构给予相应货币补偿。

　　第二十六条征收实施机构应当支付被征收人搬迁费；实行实物补偿需要临时过渡的，征收实施机构应当支付两次搬迁费。

　　第二十七条征收住宅用房，被征收人选择产权调换需要临时过渡的，补偿安置协议中应当明确过渡期限和过渡方式，并由征收实施机构支付临时安置补助费。

　　第二十八条被征收人选择实物补偿的，过渡期限多层安置不超过18个月，高层（含小高层）安置不超过24个月。征收实施机构超过规定期限未提供安置用房的，自逾期之日起，按规定标准的2倍支付临时安置补助费。

　　第二十九条征收非住宅房屋造成被拆迁人停产、停业以及搬迁、过渡的，征收实施机构应当根据被征收房屋的建筑面积，结合被征收房屋的用途、地段、经营状况等因素支付一次性经济补助。利用自有合法住宅用房，在2012年1月1日之前连续从事生产经营活动至今，能提供有效营业执照的，征收实施机构除按照本章的规定对住宅房屋予以补偿安置外，还应当对停产、停业的经济损失予以适当补助。

　　第三十条征收出租（出借）的住宅或非住宅房屋，对使用人不予补偿，由房屋所有权人自行处理相关关系。

　　第三十一条被征收房屋所占集体建设用地，土地补偿费和安置补助费参照征收农用地补偿标准执行。

　　第三十二条被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。提前搬迁的，征收实施机构可以给予适当的奖励，具体奖励措施由征收人另行制定。

　　第四章安置保障

　　第三十三条征收人应根据县自然资源和规划、住建等部门相关总体规划要求组织编制安置房建设规划。规划编制应充分考虑被征收人的生活习惯和生产需要，科学确定安置房区位、类型。

　　第三十四条征收人应在本办法规定的过渡期限内完成安置房建设。安置房建设应符合国家质量、安全标准。

　　第三十五条征收人应按不低于安置房屋总面积5%的比例配建商业用房。配建的商业用房为安置区被征收安置农民集体所有，其收益主要用于补贴被征收安置农民物业管理费用、社会保障费用等。

　　第三十六条被征地农民剩余耕地面积人均不足0.3亩，且年龄等符合规定的，征收人应将其纳入失地农民养老保险参保范围。

　　第五章法律责任

　　第三十七条违反本办法规定，有下列情形之一的，由上级主管机关责令停止征收，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由有关部门依法给予行政处分；造成被征收人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法移送司法机关：

　　（一）集体土地征收方案未经批准而实施征收的；

　　（二）未按集体土地征收方案确定的范围和标准实施征收的；

　　（三）未按时将征收补偿安置资金及其他补偿资金交付被征收人的；

　　（四）将征收补偿安置资金挪作他用的；

　　（五）提供的安置用房和过渡用房不符合国家和省规定的设计规范要求和工程质量标准，或者未按有关规定验收合格的；

　　（六）其他违反法律规定，损害被征收人合法权益的。

　　第三十八条有关单位及其工作人员在房屋征收补偿安置工作中有玩忽职守、接受贿赂、滥用职权、徇私舞弊等行为的，依照相关规定给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法移送司法机关。

　　第三十九条被征收人在房屋权属证明、建房批准手续等方面弄虚作假的，由相关部门予以警告，责令改正；对弄虚作假取得的补偿，责令限期退回；构成犯罪的，依法移送司法机关。

　　第六章附则

　　第四十条本办法自发布之日（2019年8月1日）起实施。县政府之前发布的规范性文件与本办法不一致的，以本办法为准。

来源：网络

四、乡镇政府是否有权在征地过程中实施行政强制？

　　这几年，因大力的发展铁路、公路、机场等公共设施建设，大量的征收了村民的土地，但是在征收过程中，因补偿的问题或是因征收程序等问题导致征收工作搁置的情况也并不罕见，但为了配合征收方，在征地过程中我们经常能看见村委会、乡镇政府等相关人员的身影，对被征收区域进行强制征收，侵害被征收人合法权益。

　　罗先生是贵州省贵阳市村民，在当地承包了土地，可由地当地相关部门要实施征收，而罗先生的承包地也在此次征收的范围内，但因相关部门未曾公开过任何有关此次征收土地的材料以及给予的补偿过低，因此罗先生并没有与征收部门签订补偿协议。

　　可令张先生没想的是，他的行为引起了一些人员的不满，在不久之后，当地乡政府相关人员闯入罗先生的承包地，以某项目征收为由，在罗先生的承包地里倒入了大量的渣土以及碎石。见此状况，罗先生便报了警，希望警察可以介入保护自己的财产，但是当地警察却未正确的履行处警职责，导致罗先生的承包地被强行掩盖填埋，给罗先生造成了巨大的经济损失。为了维护自己的合法权益，罗先生委托了北京圣运律师。

　　随后，北京圣运律师针对当地公安局未完全履行法定职责的行为提起了诉讼，在诉讼之后，公安局向法院提供了证据，证据显示此次进行强制填埋的主体是当地乡政府。在有了公安机关所提供的证据后，北京圣运律师再次针对乡政府强制填埋的行为提起了行政诉讼，请求确认乡政府行政强制行为违法。在庭审过程中，当地乡政府承认了对罗先生实施的行政强制行为，而且还表示将积极的配合对罗先生的赔偿问题。

　　其实在实践中类似于罗先生的这种情况非常的多，但是我国法律明确规定了，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，同时也要遵守“先补偿、后搬迁”的原则，以及保障被征收人的长远生计。

　　但是本案中，在补偿没谈妥的情况下乡政府人员就闯入罗先生的承包地实施强行填埋，这明显是违法行为。根据法律所规定的，征收土地的具体实施主体只能是县级以上人民政府土地行政主管部门，乡政府并没有实施征收土地的权限。

　　根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田的、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、以及其他土地超过七十公顷的由国务院进行批准；其他土地征收，由省级人民政府批准，且要报国务院备案。

　　根据《土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”

　　《征收土地公告办法》第四条：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”

　　因此，在实践征收过程中，老百姓要明白虽然国家征收或是征用土地都具有强制性，不需要经过村民同意，但是农村集体所有的土地只能是由国家依法进行征收，除此之外任何组织和个人都没有这个权利征收土地，开发商更是没有这个权利，更不能对被征收人实施强制行为。征收土地是有严格的限定的，不能谁想怎么征就怎么征的。

　　另外乡镇政府除了不是征收土地的主体之外，他们所发布的安置方案、公告以及与被征收人签订的补偿协议均无法律依据，如果他们这么做，那就属于超权越职，是违法行为。

　　而关于本案，最终在北京圣运律师的帮助下，法院认为作为乡级政府，并不具有实施行政强制执行权利，且相关行政职能部门并未作出行政决定，对罗先生的土地实施征收。因此乡政府对罗先生所实施的行政强制行为属于明显的超越职权，判决确认乡政府对罗先生的土地进行强制填埋的行为违法。

　　最后北京圣运律师提醒大家，如果遇到未依法实施征收的行为或是相关部门漠视农民权益的，村民可以向国土管理部门举报或是通过法律途径维护自身权益。

五、最高法院案例谈遗漏必须参加诉讼的第三人，属于重大诉讼程序违法

　　【裁判要旨】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”为了更好地查清案件事实，避免同一问题引起新的争议，如果必须参加诉讼的第三人没有提起诉讼，人民法院应当通知其参加诉讼。但法院审理遗漏必须参加诉讼的第三人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”的规定，属于重大的诉讼程序违法。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2018）最高法行再164号

　　再审申请人（一审第三人）：景泰县矩阵新能源有限公司。住所地：甘肃省白银市景泰县一条山镇长城东路兴建花苑2号楼3单元202。

　　法定代表人：朱忻，该公司董事长。

　　委托诉讼代理人：李浩，陕西博硕律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：高婷，陕西博硕律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）：景泰县巨宏养殖专业合作社。住所地：甘肃省景泰县上沙沃镇王庄村。

　　法定代表人：王生平，该合作社社长。

　　委托诉讼代理人：孙玉珩，该合作社法律顾问。

　　二审被上诉人（一审被告）：甘肃省景泰县人民政府。住所地：甘肃省景泰县一条山镇振兴路18号。

　　法定代表人：张文玲，该县人民政府县长。

　　出庭负责人：马世斌，该县人民政府常务副县长。

　　委托诉讼代理人：王洪安，该县国土资源局局长。

　　委托诉讼代理人：王奎，甘肃隆建律师事务所律师。

　　再审申请人景泰县矩阵新能源有限公司（以下简称矩阵新能源公司）因与被申请人景泰县巨宏养殖专业合作社（以下简称巨宏养殖合作社），一审被告、二审被上诉人甘肃省景泰县人民政府（以下简称景泰县政府）土地行政登记一案，不服甘肃省高级人民法院（2017）甘行终205号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年6月29日作出（2018）最高法行申491号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，并于2018年12月13日在本院第六巡回法庭第五法庭公开进行询问。矩阵新能源公司的委托诉讼代理人李浩、高婷，巨宏养殖合作社社长王生平及其委托诉讼代理人孙玉珩，景泰县政府常务副县长马世斌及其委托诉讼代理人王洪安、王奎到庭参加询问。本案现已审理终结。

　　一、二审法院查明：2012年3月8日，巨宏养殖合作社与甘肃省景泰县上沙沃镇王庄村民委员会（以下简称王庄村委会）签订《土地承包合同》，由巨宏养殖合作社承包该村荒滩10000亩，用于农林牧综合开发项目，承包期限从2012年5月1日起至2018年4月30日止。巨宏养殖合作社在承包期内成立合作社与公司，王庄村委会占20%的股份（土地所有权作为股权拨入），在开发期内不分成，3年发挥效益后再分成。甘肃省景泰县上沙沃镇人民政府（以下简称上沙沃镇政府）对巨宏养殖合作社项目用地进行协查核准后，上报景泰县政府、甘肃省景泰县国土资源局（以下简称景泰县国土局）进行项目立项，申请办理用地手续，但一直没有得到批复。2013年8月21日，矩阵新能源公司成立。2016年3月29日，甘肃省景泰县工商行政管理局给该公司核发营业执照，主要业务为上光伏发电项目。景泰县政府、甘肃省白银市人民政府（以下简称白银市政府）、甘肃省国土资源厅等部门对矩阵新能源公司建设用地的请示予以批复后，2016年5月23日，该公司提出土地登记申请，经过景泰县国土局地籍调查、甘肃省白银市国土资源勘测规划院（以下简称白银市勘测院）现场踏勘及土地勘测定界等程序，景泰县政府于2016年6月7日为矩阵新能源公司颁发景国用（2016）第××号国有土地使用证（以下简称09××44号国有土地使用证）。巨宏养殖合作社因认为矩阵新能源公司在自己已平整的1300亩土地上进行施工，故发生纠纷，协商无果。巨宏养殖合作社遂提起行政诉讼，请求撤销09××44号国有土地使用证。

　　另查明，2009年12月8日，巨宏养殖合作社成立，该社《章程》第七条规定，该社以白银宏远农林牧发展有限公司为依托。巨宏养殖合作社与王庄村委会签订的《土地承包合同》中涉及的部分土地与被诉09××44号国有土地使用证中的部分土地重叠。2013年1月6日，上沙沃镇政府向景泰县政府提交《关于上沙沃镇农林牧开发循环经济项目用地的报告》（景上政发〔2013〕4号）。该报告载明，白银宏远农林牧发展有限公司在该镇王庄村内沙湾北滩（东至二期大渠，南至嘉格山二组耕地，西至沈家湾旱地，北至白石头梁沙河）实施农林牧开发循环经济项目，该区域土地权属与任何单位和个人无争议纠纷、界线清楚，可用于农林牧综合开发用地，恳请景泰县政府予以协调办理有关手续。2015年6月30日，白银市勘测院作出案涉土地的《勘测定界现场踏勘报告》。该报告载明“经调查，该项目内土地权属性质为乡辖国有土地，地类均为国有未利用地”。2016年5月31日，甘肃省白银市中级人民法院受理巨宏养殖合作社起诉矩阵新能源公司土地侵权纠纷一案。

　　一审甘肃省庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初16号行政判决认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面：一是关于景泰县政府颁发09××44号国有土地使用证程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”的规定，景泰县政府具有为单位和个人依申请核发国有土地使用权证书、确认使用权的法定职责。景泰县政府依据矩阵新能源公司的申请，依据白银市政府土地征拨文件及景泰县政府《国有建设用地划拨决定书》（〔2016〕第4号），经过景泰县国土局地籍调查、白银市勘测院现场踏勘及土地勘测定界等程序，为矩阵新能源公司颁发09××44号国有土地使用证。该行政行为符合国土资源部《土地登记办法》第二十六条“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”的规定。巨宏养殖合作社提出景泰县政府的登记行为将集体土地变为建设用地，没有履行法定手续，且明知案涉土地存在争议的情况下，颁发土地使用权证程序严重违法的意见和理由，无事实和法律依据。二是关于法律对集体土地的规定如何理解的问题。《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条第一、二款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”根据以上规定，并不能简单得出“农村和城市郊区的土地属于农民集体所有”的结论。确定土地所有权和使用权，应本着尊重历史、承认现实的原则依法予以确定。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡是当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”及第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”的规定，景泰县政府依据白银市勘测院制作的《勘测定界现场踏勘报告》《土地勘测定界技术报告》，景泰县国土局制作的《地籍调查表》及经过各村民委员会盖章的《景泰县集体土地所有权权属界线图》等资料，将景泰县上沙沃镇驼水村一宗面积为852537平方米国有未利用地，划拨给矩阵新能源公司用于公共设施用地。而巨宏养殖合作社主张其承包的王庄村委会10000亩土地属于集体荒滩，就应提供该承包荒地属于王庄村委会集体所有的相关证据。但巨宏养殖合作社提供的王庄村委会“上沙沃镇辖区内二期大渠以西、小红山以南、夹申泉以南、麻黄滩均属于王庄村，矩阵光伏电厂建造在王庄村”的证明，该证据证明的辖区属于区划范畴，与案涉土地是否属于该村集体所有无关联性，巨宏养殖合作社未能提供证明案涉土地属于王庄村委会集体所有的相关证据，且其提出农村和城市郊区的土地属于农民集体所有的意见，不符合法律规定。因此，巨宏养殖合作社主张09××44号国有土地使用证涉及的土地属于王庄村委会集体所有无事实和法律依据。三是关于巨宏养殖合作社的原告主体资格问题。巨宏养殖合作社与王庄村委会签订的《土地承包合同》是否合法、有效，不是本案审理的范围，但巨宏养殖合作社作为合同一方当事人，已经成为所承包土地的实际使用人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，巨宏养殖合作社的诉讼主体资格适格。因此，景泰县政府及矩阵新能源公司提出巨宏养殖合作社没有取得土地承包权，不能对外主张权利的意见和理由，不能成立。综上，景泰县政府为矩阵新能源公司颁发09××44号国有土地使用证的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回巨宏养殖合作社的诉讼请求。巨宏养殖合作社不服，提起上诉。

　　二审甘肃省高级人民法院（2017）甘行终205号行政判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，巨宏养殖合作社与王庄村委会签订了《土地承包合同》，虽然巨宏养殖合作社未取得集体土地使用权证，但其已经占有使用承包土地，其属于该承包土地的实际使用人。另根据二审庭审调查，景泰县政府代理人庭审中也认为，巨宏养殖合作社承包合同中的部分土地与案涉被诉国有土地使用证中的部分土地重叠。故巨宏养殖合作社作为案涉部分土地的承包人，其与被诉土地登记行为及土地使用证之间有法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。国土资源部《土地登记办法》第九条第一款第三项规定，申请人申请土地登记，应当提交土地权属来源证明。本案景泰县政府认为案涉土地属于国有未利用地的证明文件是白银市勘测院作出的《勘测定界现场踏勘报告》和《景泰县集体土地所有权权属界线图》，但景泰县政府提供的法律、法规或者规范性文件未规定上述证据可以作为国有未利用地权属来源的法律依据。另外，上沙沃镇政府向景泰县政府提交的《关于上沙沃镇农林牧开发循环经济项目用地的报告》载明，白银宏远农林牧发展有限公司实施农林牧开发循环经济项目的土地权属与任何单位和个人无争议纠纷、界线清楚。故景泰县政府为矩阵新能源公司进行的案涉土地登记，属于土地登记的权属来源不清。《土地登记办法》第十八条第一款规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。本案中，因被诉土地登记证中的部分土地与巨宏养殖合作社承包合同范围内的部分土地重叠，巨宏养殖合作社向甘肃省白银市中级人民法院起诉矩阵新能源公司土地侵权。2016年5月31日，甘肃省白银市中级人民法院受理该土地侵权纠纷案后，景泰县政府于2016年6月7日向矩阵新能源公司颁发09××44号国有土地使用证。景泰县政府在案涉的土地使用权可能存在民事侵权纠纷的情况下，向矩阵新能源公司进行国有土地使用权登记，不符合《土地登记办法》第十八条第一款第一项的规定，属于被诉的土地登记程序违法。据此，景泰县政府作出的案涉土地登记权属来源不清且登记程序违法，依法应当撤销。综上，一审判决适用法律及判决结果错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项之规定，判决：一、撤销甘肃省庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初16号行政判决；二、撤销景泰县政府于2016年6月7日颁发的××号国有土地使用证。矩阵新能源公司不服，向本院申请再审。

　　矩阵新能源公司申请再审称，二审判决引用的证据《景泰县巨宏养殖专业合作社章程》等全系伪造，且未经质证，程序严重违法，二审依据上述伪造的证据认定巨宏养殖合作社具有原告主体资格亦错误。二审法院采纳上沙沃镇政府作出的《关于上沙沃镇农林牧开发循环经济项目用地的报告》来认定案涉土地系集体所有，但该报告系为获取国家补贴而采用欺骗手段获取，该报告中提到的“白银宏远农林牧发展有限公司”经工商部门查询为未注册，因此，该报告不真实，二审采纳该证据错误。矩阵新能源公司有新的证据证明案涉土地系国有土地。巨宏养殖合作社以土地侵权为由将矩阵新能源公司诉至法院时，矩阵新能源公司和景泰县政府都不知道该诉讼的存在，因此二审认定景泰县政府在矩阵新能源公司和巨宏养殖合作社可能存在民事侵权纠纷的情况下颁发案涉国有土地使用证系程序违法，属于适用法律错误。请求依法撤销甘肃省高级人民法院（2017）甘行终205号行政判决，改判驳回巨宏养殖合作社的诉讼请求。

　　巨宏养殖合作社答辩称，证明其具有原告主体资格的主要证据并不是《景泰县巨宏养殖专业合作社章程》，而是承包合同。矩阵新能源公司提供的2012年土地确权资料不属于新证据，因为该证据在一审时景泰县政府就提交过，后又撤回。土地承包合同签订于2012年3月8日，矩阵新能源公司提供的国务院和甘肃省关于第二次土地调查的文件发布时间是2013年、2014年，故上述文件对巨宏养殖合作社没有约束力。巨宏养殖合作社提起民事诉讼后将立案通知书给景泰县政府、景泰县国土局各送一份，矩阵新能源公司称景泰县政府不知情没有事实依据。土地权属有争议不能登记有法律明确规定，二审判决适用法律正确。

　　景泰县政府述称，案涉土地并未分配给农民所有，也未划入农民集体范围内，依法属于国家所有。1990年全县统计村集体土地所有权时，王庄村没有将案涉土地申报为该村集体所有。2012年8月，王庄村申请集体土地确权时，没有将案涉土地纳入王庄村集体土地范围提出申请，因此王庄村委会对案涉土地并无所有权。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，案涉土地权属性质为国有未利用地，不属于集体土地，权属不存在争议。景泰县政府向矩阵新能源公司颁发09××44号国有土地使用证符合法定程序。请求本院支持矩阵新能源公司的再审申请，撤销甘肃省高级人民法院（2017）甘行终205号行政判决，维持甘肃省庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初16号行政判决。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案被诉行政行为是景泰县政府为矩阵新能源公司颁发09××44号国有土地使用证的行为。巨宏养殖合作社与王庄村委会签订土地承包合同，实际使用案涉土地，其与被诉颁证行为有利害关系，可以以自己的名义提起行政诉讼。王庄村委会作为案涉土地“所有权人”，与被诉颁证行为亦存在利害关系，为了更好地查清案件事实，避免同一问题引起新的争议，如果王庄村委会没有提起诉讼，人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。但原审法院遗漏必须参加诉讼的第三人王庄村委会，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”的规定，属于重大的诉讼程序违法，应当撤销一、二审判决，发回一审法院重审。

　　综上，矩阵新能源公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项的规定，一、二审判决严重违反法定程序。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：

　　一、撤销甘肃省高级人民法院（2017）甘行终205号行政判决和甘肃省庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初16号行政判决；

　　二、发回甘肃省庆阳市中级人民法院重审。

　　二审案件受理费50元，退回景泰县巨宏养殖专业合作社。

　　审判长杨永清

　　审判员李　涛

　　审判员丁晓明

　　二〇一八年十二月二十七日

　　法官助理王一婷

　　书记员李晓宇

来源：行政涉法研究