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北京拆迁律师讲谈村委会可以收回的6种宅基地，村委会能收回宅基地吗

更新时间:2025-05-05 22:28 发布:2024-10-12 15:59 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：北京拆迁律师讲谈村委会可以收回的6种宅基地,

北京拆迁律师讲谈村委会可以收回的6种宅基地，村委会能收回宅基地吗

一、北京拆迁律师讲谈村委会可以收回的6种宅基地，村委会能收回宅基地吗

二、未取得规划许可≠一律责令拆除

　　未取得规划许可≠一律责令拆除

　　裁判要旨

　　当事人在依法通过出让方式取得的工业用地上未经审批建造的厂房是否属于不可采取改正措施的情形，应当考虑厂房的形成原因、使用状况，有无违反取得土地时约定的用途和规划条件等因素，而不应简单地以未办理规划许可手续，不符合现行总体规划为由而责令拆除。

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2022)苏06行终48号

　　上诉人（原审原告）南通石油化工机械制造厂有限公司，住所地南通市通州区平潮镇（原平东镇）牛桥村。

　　被上诉人（原审被告）南通市通州区综合行政执法局，住所地南通市通州区金沙街道朝阳路19号。

　　被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区朝霞路88号。

　　上诉人南通石油化工机械制造厂有限公司（以下简称石油化工机械厂）因责令限期拆除及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初847号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2013年9月2日，石油化工机械厂与原南通市国土资源局签订国有建设用地使用权合同，受让南通市通州区平东镇平东村33组使用权面积为13360平方米的工业用地。在上述地块办理出让手续时测绘之后，石油化工机械厂在南通市通州区平潮镇平东村33组平东大道6号未取得建设工程规划许可证擅自陆续建设14处总建筑面积5263.24平方米的建(构)筑物(详见南通蓝图测绘有限公司制作的《南通石油化工机械制造厂有限公司房屋面积测绘分层分户图》所示S8、S11、S12、S13、S14、S15、S16、S22、S23、S24、S25、S26、S27、S28)。案涉14处建筑物位于平潮镇镇区规划范围内。

　　2020年11月24日，南通市通州区综合行政执法局（以下简称通州执法局）对石油化工机械厂涉嫌在上述地块未取得建设工程规划许可证擅自建设上述14处总建筑面积5263.24平方米的建筑物进行了现场检查、拍照并制作了现场检查笔录。同日，通州执法局予以立案。11月25日及12月2日，通州执法局对石油化工机械厂的法定代表人刘某进行了询问并制作了询问笔录，刘某陈述案涉14处建筑物系2013年补办土地出让手续过程中测绘之后陆续建造，未向相关有权部门申领建设规划许可。2020年12月7日，通州执法局向南通市通州区自然资源和规划局发出《关于提请对“平潮镇平东村33组平东大道6号南通石油化工机械制造厂有限公司建(构)筑物”对规划实施影响进行认定的函》，函询案涉14处建筑物是否取得建设工程规划许可证或城乡规划部门的建设工程设计方案审查文件以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。12月22日，南通市通州区自然资源和规划局作出复函，认定案涉地块工业用地不符合现行经批准的《南通市通州区平潮镇总体规划(2016-2030)》，也未查询到申报办理建设工程规划许可的相关记录。2021年1月7日及2月5日，通州执法局进行了集体讨论。2月8日，通州执法局向石油化工机械厂留置送达了行政处罚事先告知书，告知拟作出的行政处罚及陈述申辩的权利。2月17日，石油化工机械厂进行了书面陈述。2月26日，通州执法局再次进行了集体讨论。

　　2021年3月1日，通州执法局作出通州综执罚字〔2021〕3602号行政处罚决定书（以下简称3602号处罚决定），认定石油化工机械厂于2013年起，在南通市通州区平潮镇平东村33组平东大道6号未取得建设工程规划许可证擅自建设14处总建筑面积5263.24平方米的建(构)筑物。经南通市通州区自然资源和规划局认定，上述建设行为未办理建设工程规划许可，且不符合现行批准的《南通市通州区平潮镇总体规划(2016-2030)》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条并参照住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定决定：责令石油化工机械厂在收到本决定书之日起十日内自行拆除上述未取得建设工程规划许可证擅自建设的14处总建筑面积5263.24平方米的建 (构) 筑物。次日，通州执法局将上述处罚决定留置送达石油化工机械厂。石油化工机械厂不服该处罚决定，于3月5日向南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）申请行政复议。通州区政府收悉后于3月11日向石油化工机械厂邮寄送达补正通知书，于2021年3月16日收悉补正材料。3月17日，通州区政府决定受理该行政复议申请，并于同日向通州执法局邮寄送达《行政复议答复通知书》。3月25日，通州执法局提交行政复议答复书及相应证据材料。因案情复杂，通州区政府于2021年5月10日作出《行政复议延期通知书》并予以送达，决定延期30日。5月28日，通州区政府作出〔2021〕通行复第12号行政复议决定书（以下简称12号复议决定），决定对上述行政处罚决定予以维持，并将决定书送达当事人。

　　一审法院另查明，1.苏政办函〔2006〕121号《省政府办公厅关于通州市开展相对集中处罚权工作的函》（以下简称121号函）同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，并同意该市提出的实施方案。通政发〔2006〕85号《市政府关于在通州市开展相对集中处罚权工作的通知》（以下简称85号通知）决定行政机关通州市城市管理行政执法局（在通州市城市管理局挂牌）在通州市开展相对集中行政处罚权工作，其中包含城市规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。通政发〔2007〕17号《关于印发通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（以下简称17号通知）第二条规定“本办法适用范围为通州市城市规划区及实施城市管理相对集中行政处罚权的建制镇规划区”；第三条规定“市城市管理行政执法局负责行使城市管理相对集中行政处罚权”；第四条规定“市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面的法律法规、规章规定的行政处罚权。2.2019年1月31日，南通市委办公室、市政府办公室下发《关于印发〈南通市通州区机构改革方案〉的通知》明确优化区城市管理局职责，区城市管理局对外加挂区综合行政执法局牌子，系区政府工作部门，不再保留区城市管理行政执法局牌子。

　　2021年6月9日，石油化工机械厂向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为：1.确认通州执法局所作行政处罚决定无效；2.撤销通州区政府所作行政复议决定；3.对121号函关于“同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作”的规定、85号通知关于“市政府决定在你市开展相对集中行政处罚权工作”的规定、17号通知第二、三条及第四条第二项规定进行合法性审查。

　　一审法院认为，关于121号函、85号通知、17号通知相关规定是否具有合法性及通州执法局是否具有作出3602号处罚决定的职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”江苏省人民政府根据上述法律规定出台121号函，同意在原通州市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作并同意该市提出的实施方案。85号通知及17号通知系根据121号函作出的具体实施方案及办法。上述函及通知关于通州执法局在通州区范围内集中行使城市规划管理行政处罚权的规定并未超越制定机关的法定职权，也不与上位法相抵触，合法有效。依据上述函及通知规定，通州执法局作为南通市通州区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，具有对案涉14处建筑物进行查处的职权。

　　关于被诉行政处罚决定书认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。就本案而言，经通州执法局现场检查并结合石油化工机械厂的陈述，案涉14处建筑物并未取得规划许可，且南通市通州区自然资源和规划局也认定案涉地块作为工业用地进行建设已不符合现行经批准的《南通市通州区平潮镇总体规划(2016-2030)》。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，案涉14处建筑物不属于该指导意见第四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故通州执法局认定涉案建筑物属于违章建筑且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并依据上述规定作出行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。

　　通州执法局履行了立案、调查、处罚前告知、集体讨论等程序，在《江苏省城市管理执法规范化建设标准(试行)》规定的90日时限内（扣除函询耽误的时间）作出案涉处罚决定并予以送达。案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法，程序并无不当。关于处罚程序中的听证问题。《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。可见，行政处罚法对听证的范围作了限定，并不是所有的行政处罚案件都必须听证，只有属于法律规定范围内的行政处罚案件，才必须举行听证。我国法律并未就责令限期拆除违法建筑物、构筑物这一行政处罚的相对人是否享有听证权利作出明文规定，行政机关可以根据案件情况决定是否采取听证程序。故石油化工机械厂认为通州执法局未告知听证权利并举行听证而程序违法的主张缺乏法律依据。关于被诉行政复议决定书是否合法有据的问题。通州区政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、延期、作出决定并送达等法定程序，所作复议决定亦符合法律规定。

　　综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回石油化工机械厂的诉讼请求。

　　石油化工机械厂不服一审判决提起上诉称，1.通州执法局没有证据证明具有作出案涉处罚决定的主体资格和法律授权依据。2.石油化工机械厂修建案涉房屋符合当时的土地利用总体规划条件，可以补办相应建设审批手续，案涉建筑形成之后的规划调整不具有溯及力，通州执法局违反“程序从新，实体从旧”的原则，认定案涉建筑物违法与事实和法律不符。案涉建筑物是石油化工机械厂厂房的一部分，因原老厂所在位置用于房地产开发及道路建设被拆迁，当地政府与国土部门让石油化工机械厂先行在指定的集体土地采取“先建后批”的方式修建厂房恢复生产。3.通州执法局作出被诉处罚决定，目的不正当，且案涉建筑已于2021年4月28日被南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）违法拆除。4.石油化工机械厂对被诉行政处罚决定有关事项具有申请听证的权利，通州执法局未举行听证，程序不合法。综上，通州执法局作出被诉行政处罚决定超越法定职权，缺乏事实及法律依据，且程序违法。通州区政府作出维持的行政复议决定错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持石油化工机械厂的诉讼请求。

　　被上诉人通州执法局辩称，1.根据121号函、85号通知及17号通知的规定，通州执法局具有在通州区城市、镇规划区集中进行城市规划管理的行政处罚权。2.石油化工机械厂未取得建设工程规划许可证的擅自建设行为违反城乡规划法第四十条第一款的规定，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。3.通州执法局作出限期责令拆除的行政处罚决定，不属于行政处罚法第四十二条规定的必须举行听证的情形。通州执法局已经告知石油化工机械厂享有陈述申辩权，未组织听证并不侵犯石油化工机械厂的陈述申辩权利，未违反法定程序。请求驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人通州区政府辩称，通州执法局所作被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。通州区政府复议予以维持并无不当。通州区政府作出案涉行政复议决定，依法履行了受理、通知答复、通知第三人参加复议等程序，且在法定期限内作出决定并向各方当事人送达，程序亦无不当。请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审查，对一审判决认定的事实予以确认。另补充认定以下事实：2011年9月19日，原南通市国土资源局通州分局向石油化工机械厂及南通市通州区平东镇平东村村民委员会作出《国土资源行政处罚决定书》( 通土资( 罚)〔2 011〕322 号)，认为石油化工机械厂未经批准，非法占用坐落于平东镇平东村33组集体土地18826. 9平方米进行非农业建设，违反当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，决定没收石油化工机械厂在非法占用的18826.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米15元的罚款，罚款合计人民币282403元。2013 年4月26日，原南通市通州区平东镇人民政府向通州区政府请示将上述资产划为平东镇集体资产并获得批准。

　　2013年9月2日，原南通市国土资源局与石油化工机械厂签订3206832013CR0185号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称0185号《出让合同》），约定将坐落于南通市通州区平东镇平东村33组13360平方米土地出让给石油化工机械厂，土地用途为工业用地。该合同第十三条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。第十九条约定，本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。第二十条约定，对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回。在特定情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。

　　2014年12月，南通市人民政府向石油化工机械厂颁发通州国用（2014）第024013号国有土地使用权证，证载土地坐落于南通市通州区平东镇平东村33组，地类(用途)为工业，使用权面积为13360平方米，终止日期为2063年11月19日。

　　2021年3月22日，平潮镇政府向石油化工机械厂出具《责令退还集体资产告知书》，主要内容为：国土部门没收的石油化工机械厂非法占用的18826.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施已移交原平东镇人民政府，目前为石油化工机械厂占用，该镇集体资产管理办公室未查询到任何有关石油化工机械厂取得上述集体资产所有权或使用权的合法手续，石油化工机械厂在1个工作日内进行确认，如有不同意见请举证，若在规定时限内没有提供合法手续，视作石油化工机械厂对占用集体资产的事实无异议，将依法收回被石油化工机械厂占用的集体资产，石油化工机械厂所属人员和资产等立即撤离，如拒不撤离，产生的一切损失和后果由石油化工机械厂自行承担。

　　2021年4月28日，平潮镇政府组织人员对石油化工机械厂总建筑面积172 44.7平方米的建( 构) 筑物进行强制拆除。石油化工机械厂就上述拆除行为向通州区政府提出行政复议，2021年12月2日，通州区政府作出行政复议决定，确认平潮镇政府于2021 年4月28 日作出的行政强制行为违法。石油化工机械厂不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述复议决定，本院于2022年8月3日作出（2022）苏06行初11号行政判决，驳回石油化工机械厂的诉讼请求。

　　石油化工机械厂总经理刘某在2020年11月25日向通州执法局的陈述，以及石油化工机械厂于2021年2月17日提交的书面陈述申辩中均提出，石油化工机械厂因原老厂区涉及道路建设实施搬迁，由政府重新安置到案涉被查处建筑物所在地块。石油化工机械厂在行政执法及行政复议程序中还提交了老厂所在地块取得的国有土地使用权证、与搬迁重建有关的协议等材料予以佐证。

　　本院认为，本案二审的争议焦点在于：1.通州执法局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权；2.通州执法局责令石油化工机械厂限期拆除案涉建筑物是否具有事实和法律依据。

　　关于通州执法局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权的问题。修订前的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。121号函是江苏省人民政府根据上述规定审批同意通州区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的文件，85号通知及17号通知是南通市人民政府和通州区政府根据上述法律规定及省政府的批复作出的具体规定。以上文件规定通州区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权具有法律依据，不存在超越制定机关法定职权、与上位法相抵触等违法情形。上述文件中明确规定原通州市城市管理行政执法局集中行使通州区城市、镇规划区内城市规划管理法律法规等规定的行政处罚权。根据2019年1月31日制定的《南通市通州区机构改革方案》中优化区城市管理局职责的内容，通州执法局具有行使原通州市城市管理行政执法局职责的主体资格。通州执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出的责令限期拆除的行政处罚决定，属于上述文件赋予的行使相对集中行政处罚权的行政管理范围。虽然2021年7月15日施行的《中华人民共和国行政处罚法》未将责令限期拆除列入行政处罚的种类，但不影响通州执法局根据授权行使城市规划管理法定职责。至于石油化工机械厂提到的通政发（2017）37号文件，该文件是对农林农机、文化体育、市场监管等方面开展相对集中行政处罚权作出进一步的规定，并未取消通州执法局之前已经依法取得的对规划管理领域的行政处罚权。故石油化工机械厂提出的通州执法局不具有作出被诉处罚决定法定职权的主张不能成立。

　　关于通州执法局责令石油化工机械厂限期拆除案涉建筑物是否具有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，从事建设行为，应当办理建设工程规划许可，未经许可从事建设的，应当承担相应的法律责任，而法律责任的确定应当区分是否可采取改正措施消除对规划实施影响的不同情形。具体到本案，石油化工机械厂从事案涉建设行为未办理建设工程规划许可属实，但对石油化工机械厂所应承担的法律责任的确定也应建立在对上述情形判断的基础之上，也即石油化工机械厂的建设行为对规划实施的影响是否属于不可采取改正措施，应通过拆除的方式予以消除的情形。对此，本院作如下评判。

　　案涉部分建筑所占地块是石油化工机械厂通过出让方式取得，并领取了合法的国有土地使用权证。根据0185号《出让合同》，案涉土地用途是工业用地，石油化工机械厂取得土地使用权后建成案涉建筑物并用于生产，通州执法局并未举证证明石油化工机械厂所建房屋改变了土地的用途，也未能举证证明建设行为违反0185号《出让合同》所附的规划管理部门确定的规划条件。通州执法局认定案涉建筑属于不可采取改正措施情形的理由是，2016-2030年平潮镇总体规划中对案涉地块的用途进行了调整，现已不属于工业用地。对此，本院认为，不可否认，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，地方各级人民政府有权在职责范围内根据经济社会发展状况对国土空间规划进行调整，规划调整后，相应地块上一切新建、改建、扩建等建设行为应当符合现行规划，但这并不意味着规划调整之前已经存在的建筑物均应以是否符合现行规划进行处理。对于规划调整之前的建设行为，即使未办理规划许可，行为人所应承担的法律责任，仍应结合行为人在建设行为发生之时的权利义务等综合判断，而不应简单地以现行规划调整为由而责令其无偿拆除，否则将无异于对行为人原先合法取得的土地使用权的实际剥夺，也将因规划调整而造成企业产权及经营行为处于不确定状态。

　　本案中，根据石油化工机械厂所举证据，石油化工机械厂是因原老厂地块道路建设等原因而实施搬迁，由当地政府提供案涉地块新建厂房。石油化工机械厂在土地出让程序进行之前即已建造大部分厂房，经国土部门处罚予以没收后，案涉土地通过出让方式归石油化工机械厂所有，被没收的厂房也由石油化工机械厂使用至今。0185号《出让合同》中约定了土地用途，明确了规划管理部门确定的规划要点，第十九条约定政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，第二十条还约定了因社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权情形下如何处理等内容。通州执法局未对当事人的陈述申辩及所收集的证据进行审查，未考虑案涉厂房的形成原因、使用状况，有无违反取得土地时约定的土地用途和规划条件等因素，仅以未办理规划许可手续，不符合现行总体规划即认为属于不可采取改正措施的违法建设行为而责令拆除，认定事实断章取义，适用法律错误，严重侵害了石油化工机械厂的合法权益。

　　另外需要指出的是，案涉地块周边地区已进行拆迁并用于项目建设，石油化工机械厂的厂房也在通州执法局作出被诉处罚决定后一个多月即被平潮镇政府违法强拆。通州执法局对于石油化工机械厂未经许可从事建设的行为在近十年内未作处理，在周边地块拆迁背景之下作出责令限期拆除的决定，不能对执法目的的正当性作出合理解释，无法认定其执法目的具有正当性。虽然目前案涉地块上的建筑物已经不复存在，但土地使用权仍属于石油化工机械厂所有，通州执法局作出的责令拆除决定对于规划建设项目的现实土地利用需求不能起到实质作用，反而徒增行政争议，同时还极大地损害了政府的公信力和依法行政的形象。

　　综上，被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。通州区政府所作维持的复议决定不当，应当一并撤销。虽然石油化工机械厂的诉讼请求是确认被诉处罚决定无效，而本案并不存在通州执法局不具有行政主体资格等应当确认无效的情形，但石油化工机械厂在法定起诉期限内提起诉讼，一审法院未向石油化工机械厂释明本案被诉行为存在可撤销的情形，经本院释明，石油化工机械厂同意变更诉讼请求为撤销被诉行政处罚决定，故本案应当根据审查的实际情况作出相应的判决。一审判决驳回石油化工机械厂的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一、二项、第七十九条之规定，判决如下：

　　一、撤销南通经济技术开发区人民法院作出的（2021）苏0691行初847号行政判决；

　　二、撤销被上诉人南通市通州区综合行政执法局于2021年3月1日作出的通州综执罚字〔2021〕3602号行政处罚决定书；

　　三、撤销被上诉人南通市通州区人民政府于2021年5月28日作出的〔2021〕通行复第12号行政复议决定书。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南通市通州区综合行政执法局、南通市通州区人民政府各半负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长刘海燕

　　审判员郁娟

　　审判员张祺炜

　　二〇二二年十二月三十日

　　法官助理冯禹源

　　书记员姚玮琦

　　来源：专注行政法

三、自然资源部谈动工前将征地安置补偿费发放给村组、群众

　　土地是非常宝贵的资源，但随着社会不断地发展建设，对土地的需求越来越大，可是在具体实施过程中，问题也是不断出现，比如征地补偿不到位，乱占土地、未批先占、未批先建等。所以，为了保障老百姓的权益，土地能被合理利用，相关部门发布了各种政策规定。近日，自然资源部又发布了关于用地要素保障接续政策的通知，该通知中主要就阶段性实行先行用地审批承诺事宜作出规定。

　　什么是先行用地？

　　所谓的先行用地特指由国务院批准用地的地方批准（核准）建设的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目。

　　用大白话来说，先行用地就是在特殊的情况下，先占用老百姓的土地，之后再补办相关手续，或是用完地之后再归还给老百姓。

　　实践中，先行用地的情形可能是比较少见的，不过虽然先行用地情形少见，但也是存在的，如一些利国利民的大项目（比如交通、能源、水利），相关部门可能会申请先行用地。

　　动工之前征地补偿安置要到位

　　不过，从自然资源部发布的《关于用地要素保障接续政策的通知》中我们看到，申请先行用地之前，市县人民政府需要先出具承诺函，然后由省级自然资源主管部门复核确认后再提出先行用地申请，报自然资源部批准。

　　要批准先行用地后，才可以使用土地。不过，需要大家注意的是，先行用地并不是说不用给老百姓征地补偿安置了，且也不是说先行用地就可以强行占用土地进行建设。虽然说申请先行用地保证了一些利国利民的重大项目能够顺利实施，但是仍然需要按照法律法规进行，仍然需要在动工之前将征地补偿安置发放给村组和群众，比如《自然资源部关于用地要素保障接续政策的通知》中就明确提出了以下三点：

　　（一）符合规划管控要求。承诺项目用地符合“三区三线”等国土空间规划管控要求，将项目用地布局及规模（含空间矢量信息）统筹纳入国土空间规划“一张图”实施监管。

　　也就是说，因交通、水利、能源需要申请先行用地的，必须要符合相关的国土空间规划管控要求，在项目不符合三区三线的管控要求时，那么就有可能无法实现先行用地的目的。

　　（二）做好群众补偿安置。承诺动工前将征地补偿安置费用发放到相关村组和群众。

　　虽然说，相关部门可以申请先行用地，但是从上述的内容中我们可以看到，即使是先行用地，在动工之前也要将征地补偿安置落实到位。

　　事实上，不管是什么项目展开的征收，土地补偿费、安置补助费、青苗补助费、地上附着物及农村村民住宅费、社会保障费是必须要及时支付给被征收人的，在没有发放这些补偿费之前，原则上来说谁不可以直接占用土地，被征收人也有权拒绝交出土地。

　　土地征收中先补偿、后搬迁这是一条死规定，任何人、任何单位都不能违反。

　　（三）及时办理用地手续。承诺按照批准先行用地的范围和时间使用土地，并在先行用地批准后1年内提出农用地转用和土地征收手续申请。确有困难的，可申请延长1年，但申请延期时项目竣工时间少于1年的，应在项目竣工前提出农用地转用和土地征收手续申请。

　　另外，还需要大家知晓的是，先行用地也是有严格要求的，不是说什么项目都能申请先行用地的，而且项目必须要在批准先行用地的范围和时间内使用，一旦超过批准范围或是使用时间，那么就不能再继续利用先行用地这个好处占用土地了。

　　从上述的内容我们可以看到，先行用地在批准一年内，相关部门需要办理土地征收审批手续，即农转用地审批手续，如果确实有困难，其期限也不能超过一年。

　　实践中，如果相关部门在一年内，或是延期一年后仍然没有办理农转用地审批手续，仍然继续占用土地进行建设，那么就违反了相关的法律规定。

　　总之，北京圣运律师最后需要告诉大家，不管是先行用地也好，还是普通的土地征收也好，必须要保障被征收人的权益，若发现有未批先建，未批先占，以先行用地名义，强行占用老百姓土地，补偿未发放给村组和群众，那么被征收人可以第一时间举报，或通过法律途径来维护自己的权益。

四、贵州高院案例谈行政承诺应依法履行

　　【裁判要点】

　　民无信不立，国无信不强。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2015年12月27日印发并施行的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中更是明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标。因此，人民政府更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。因创世财智公司拟在云岩区相应地块投资建设加气站，云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》，称创世财智公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世财智公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世财智公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世财智公司，创世财智公司为此缴纳了征地预存款5394644元。但至创世财智公司提起诉讼时，创世财智公司仍未获得上述承诺中土地的土地使用权，云岩区政府亦认可因规划问题，该地块已无法用于投资加气站建设。云岩区政府此后又出具《会议纪要》，同意退还创世财智公司预交的征地预存款。云岩区政府出具《退款承诺》在前，后又作出认可退款的会议纪要，则其应当向创世财智公司退还该款，现创世财智公司仍未获得该款，故其请求云岩区政府退还征地预存款5394644元的请求，法院予以支持。

　　【裁判文书】

　　贵州省高级人民法院

　　行政判决书

　　（2019）黔行终1276号

　　上诉人（原审被告）贵阳市云岩区人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区新添大道南段**。

　　法定代表人王黔，区长。

　　委托代理人吴**高、李富（实习律师），贵州北斗星律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告)贵州创世财智能源有限责任公司，住所地贵州省贵阳市观山湖区观山西路与金阳大道交叉口金阳乾图中心广场B裙楼及A、B塔楼半负****/div>

　　法定代表人刘庆洋。

　　委托代理人张艳林、韩月凯，贵州滔量律师事务所律师。

　　原审被告贵阳市云岩区自然资源局，住所地贵州省贵阳市云岩区中天未来方舟**团****v>

　　法定代表人杨镕，局长。

　　委托代理人魏李霞，贵州北斗星律师事务所律师。

　　原审被告国家税务总局贵阳市云岩区税务局，住所地贵州省贵阳市永秀巷**

　　法定代表人徐坚，局长。

　　委托代理人张曦，国家税务总局贵阳市云岩区税务局法制股股长。

　　原审第三人贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理集团有限公司，住所地贵州省贵阳，住所地贵州省贵阳市云岩区渔安安井片区未来方舟**

　　法定代表人杨志刚。

　　原审第三人贵阳云岩云中土地开发有限公司，住所地贵州省贵阳市云，住所地贵州省贵阳市云岩区渔安安井片区未来方舟**

　　法定代表人陈小洁。

　　共同委托代理人田伟、赵玉香，泰和泰（贵阳）律师事务所律师。

　　上诉人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）因与被上诉人贵州创世财智能源有限责任公司（以下简称创世财智公司）、原审被告贵阳市云岩区自然资源局（云岩区自然资源局）、国家税务总局贵阳市云岩区税务局（以下简称云岩区税务局）及原审第三人贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理集团有限公司（以下简称贵中公司）及贵阳云岩云中土地开发有限公司（以下简称云中公司）履行退还征地预存款一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初1257号，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。

　　一审法院查明，2012年12月3日，云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》载明“贵公司拟在我区进行开发建设，需缴纳拟开发项目征地预存款款项7716355元。请你公司接通知后速将应付款存入指定账户，本次缴纳的款项为土地开发预付款，项目落地后相应扣减，如贵公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项我区按程序退还贵公司。”2013年3月13日，贵中公司向创世财智公司出具《缴费通知单》，载明“你单位拟在我区偏坡、杨惠、大凹村进行开发建设，根据贵阳市国土资源局云岩分局通知，你单位需缴纳征地预存款、社保资金等合计5394644元。你单位接此通知之日起3日内，将应付款项存入我公司账户。”后创世财智公司将上述款项支付至第三人贵中公司账户，贵中公司即将上述款项支付至云岩区财政及税务部门。后创世财智公司因规划等问题，拟建的加气站项目不符合规定，未能获得上述土地的使用权，遂要求退还已缴纳的土地开发预付款。2018年1月10日，云岩区政府专题会议纪要（云府专议〔2018〕15号）《云岩区人民政府2017年第10次城建项目联席工作会议纪要》（简称《会议纪要》）中第十一载明“关于创世财智公司申请退还农转用报地规费有关问题：原则同意先行退还征地预存款，请区国土分局会同区财政局依法按程序开展。”现因创世财智公司至今未获得该款，故诉至人民法院，请求：1.判决云岩区政府、国土局云岩分局、云岩区税务局连带向创世财智公司退还征地预存款及耕地占用税共计人民币5394644元；2.本案诉讼费用由云岩区政府、国土局云岩分局、云岩区税务局承担。

　　一审法院另查明，创世财智公司（乙方）与贵中公司（甲方）于2013年6月8日签订《云岩区天然气加气站项目土地一级开发合作协议》（以下简称《合作协议》），该协议载明：根据市人民政府办公厅《关于＜明确贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司作为云岩区土地一级开发实施主体的请示＞的意见》批示，同意由云岩区政府国有独资公司--云岩贵中公司作为云岩区土地一级开发实施主体。乙方已与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，拟在该地块投资开发建设天然气车用加气站项目，并就相关事项进行约定。乙方应按双方确定的开发进行计划，自收到缴费通知单起5个工作日内，按时、足额向甲方支付土地一级开发费用。

　　一审法院认为，诚实守信是法治政府的基本要求之一。本案中，因创世财智公司拟在云岩区相应地块投资建设加气站，云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》，称创世财智公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世财智公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世财智公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世财智公司，创世财智公司为此缴纳了征地预存款5394644元。但至创世财智公司提起诉讼时，创世财智公司仍未获得上述承诺中土地的土地使用权，云岩区政府亦认可因规划问题，该地块已无法用于投资加气站建设。云岩区政府此后又出具《会议纪要》，同意退还创世财智公司预交的征地预存款。云岩区政府出具《退款承诺》在前，后又作出认可退款的会议纪要，则其应当向创世财智公司退还该款，现创世财智公司仍未获得该款，故其请求云岩区政府退还征地预存款5394644元的请求，一审法院予以支持。同时，由于本案涉及金钱债务的履行，如云岩区政府迟延支付的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”之规定，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。”的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。云岩区政府提出案涉的土地已完成农用地转用手续，已产生相应费用，该费用无法退还的意见，云岩区政府对此并未举证，且创世财智公司并未获得案涉土地使用权，亦无法用于预期的加气站投资建设，即其对该土地未能获得任何利益，故即使产生费用，亦不应当由创世财智公司来承担，云岩区政府的此项辩解意见一审法院不予采纳。关于创世财智公司诉请要求国土局云岩分局、云岩区税务局与云岩区政府一同承担退款责任的请求，因向创世财智公司出具《退款承诺》、作出退款会议纪要的均为云岩区政府，并非国土局云岩分局、云岩区税务局，故国土局云岩分局、云岩区税务局并非本案适格被告，依法应当驳回创世财智公司对国土局云岩分局、云岩区税务局的起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，判决云岩区政府自判决生效之日起三十日内退还创世财智公司缴纳的征地预存款人民币5394644元；驳回创世财智公司对国土局云岩分局、云岩区税务局的起诉。

　　云岩区政府不服，提出上诉，诉请撤销一审判决并依法改判裁定驳回被上诉人的起诉或依法发回重审。

　　其事实和理由为：1.一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。一审判决罔顾被上诉人与上诉人存在民事合作法律关系的事实，错误的认定上诉人与被上述人存在行政法律关系；一审判决错误认定上诉人收取了征地预存款项，并错误认为上诉人曾经做出过“退还款项”的承诺；2.一审适用法律错误，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定驳回被上诉人的起诉。被上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围；不论是从2012年上诉人出具的《退款承诺》、2013年被上诉人将款项支付给贵中公司、2018年1月10日上诉人作出云府专议（2018）15号会议纪要起算，被上诉人的起诉都超过六个月的起诉期限。

　　被上诉人创世财智公司在法定期间内未提交书面答辩意见。

　　原审被告云岩区自然资源局、云岩区税务局和原审第三人贵中公司、云中公司在法定期间内未提交书面答辩意见和陈述意见。

　　二审经审理查明的事实与一审一致，本院对一审认定的事实予以确认。

　　本院认为，第一，创世财智公司与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，创世财智公司拟在云岩区行政区划内相应地块投资建设天然气加气站。云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》，称创世财智公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世财智公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世财智公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世财智公司。在此前提下，创世财智公司根据与贵中公司签订《合作协议》并依约向贵中公司缴纳了征地预存款5394644元。后因规划问题，案涉地块无法用于投资加气站建设。创世财智公司事实上已不能获得的满足其建设加气站目的土地使用权。为此，云岩区政府又出具《会议纪要》，同意退还创世财智公司预交的征地预存款。因此，本案表面上系创世财智公司与民事主体贵中公司因《合作协议》履行而产生的纠纷，但《合作协议》本质上是云岩区政府为加快其辖区内公共设施建设而与创世财智公司签订的《招商引资意向协议书》的现实化和具体化。故，本案既有行政法律关系基础，又掺杂民事法律关系色彩，在行政法律关系和民事法律关系交织的同时,又表现出行政意志体现和民事意思表示的融合。在此情况下，从促进行政机关依法行政，保障行政相对人合法权益的角度出发，一审法院将本案作为行政案件受理并无明显不当。

　　第二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，创世财智公司事实上已不能获得的满足其建设加气站目的土地使用权的情形下，根据云岩区政府之前作出的《退款承诺》要求退还已缴纳的土地开发预付款。2018年1月10日上诉人作出云府专议（2018）15号会议纪要原则同意退款。创世财智公司于2018年11月1日提起行政诉讼并未超过一年的起诉期限。

　　第三，民无信不立，国无信不强。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2015年12月27日印发并施行的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中更是明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标。因此，人民政府更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。本案中，云岩区政府出具《退款承诺》在前，作出认可退款的会议纪要于后，其应当向创世财智公司退还相关款项，保障创世财智公司的信赖利益不受损害。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。云岩区政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:

　　驳回上诉，维持原判。

　　案件受理费50元，由上诉人贵阳市云岩区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　赵　敏

　　审判员　孟　婷

　　审判员　谢璐凯

　　二〇一九年十一月二十九日

　　法官助理吴晃

　　书记员刘亚玲

　　来源：行政涉法研究