黑龙江省农村宅基地审批管理工作规程(试行)，黑龙江省宅基地新规:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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黑龙江省农村宅基地审批管理工作规程(试行)，黑龙江省宅基地新规

更新时间:2025-05-06 04:04 发布:2024-10-15 11:25 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：黑龙江省农村宅基地审批管理工作规程(试行),第一章总则第一条为规范全省农村宅基地审批管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《黑龙江省土地管理条例》《黑龙江省城乡规划条例》《黑龙江省农村集体经济组织

黑龙江省农村宅基地审批管理工作规程(试行)，黑龙江省宅基地新规

一、黑龙江省农村宅基地审批管理工作规程(试行)，黑龙江省宅基地新规

　　第一章总则

　　第一条为规范全省农村宅基地审批管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《黑龙江省土地管理条例》《黑龙江省城乡规划条例》《黑龙江省农村集体经济组织条例》等法律法规，《中央农办农业部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》等文件规定，结合我省实际，特制定本规程。

　　第二条本规程所称的农村宅基地，是指农村村民依法取得本集体经济组织内土地使用权用于建设住宅及其附属设施的建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。

　　第三条本规程适用于全省乡(镇)人民政府、承担宅基地管理职责的街道办事处开展农村宅基地审批管理工作

　　第四条审批程序主要包括村民申请、村级审核、乡级审批、县级监管等。

　　第二章村民申请

　　第五条准予申请的条件农村村民符合下列条件之一的，可以户为单位向户口所在地的农村集体经济组织申请宅基地，一户只能拥有一处宅基地。当地农村集体经济组织不健全的，由村民委员会代行审核职责接受申请，参照本规程完成村级审核程序。

　　1.无宅基地的;

　　2.因婚姻等原因确需分户，而原有宅基地无法满足分户需求的;

　　3.现住房影响国土空间规划(乡镇土地利用总体规划)、村庄规划实施，需要搬迁重建的;

　　4.因自然灾害损毁或避让地质灾害需要原址重建或异地搬迁的;

　　5.原有宅基地被依法征收，或者因公共设施和公益事业建设而被占用的;

　　6.符合相关规定迁入本农村集体经济组织，落户成为正式成员且在原籍没有宅基地的;

　　7.法律法规和政策规定的其他情形。

　　第六条不予受理的情形农村村民申请宅基地存在下列情形之一的，不予受理。

　　1.申请宅基地用地选址不符合国土空间规划(乡镇土地利用总体规划)、村庄规划及土地用途管制等要求的;

　　2.出卖、出租、赠与及以其他形式转让住宅或将住宅改作生产经营用途后再申请宅基地的;

　　3.有宅基地违法行为未处理结案的;

　　4.不符合“一户一宅”等有关规定的;

　　5.申请另址新建住宅，未签订原宅基地无偿退出协议的;

　　6.法律法规和政策规定的其他情形。

　　第七条申请标准农村村民新建住宅的宅基地，每户不得超过三百五十平方米。城市近郊和乡政府所在地以及省属农、林、牧、渔场场部的宅基地，每户不得超过二百五十平方米。

　　如当地依法另行制定标准的，从其规定。

　　第八条提出申请符合申请条件的村民填写《农村宅基地和建房(规划许可)申请表》(以下简称《申请表》)、《农村宅基地使用承诺书》(以下简称《承诺书》)，携带身份证、户口簿等申请材料,以户为单位向组级集体经济组织或村民小组(以下简称“组级组织”)提出宅基地和建房(规划许可)书面申请。申请材料一式二份，分别由村级组织和乡级政府留档备查。

　　第三章村级审核

　　第九条组级初审组级组织自收到村民书面申请2个工作日内就《申请表》《承诺书》等申请材料进行初审。申请材料不完备或不符合规定形式的即退回申请人补正，并尽到“一次性告知”义务;合格的依照《黑龙江省农村集体经济组织条例》等规定，提交组级组织成员(代表)会议讨论。

　　第十条组内公示组级组织应及时将申请理由、宅基地分配方案(拟用地位置和面积)和建房(规划许可)方案(拟建农房设计选用方案、房屋层高和面积)等情况在本小组范围内公示，公示时间不少于5个工作日。公示无异议，组级组织负责人在《农村宅基地和建房(规划许可)申请表》上签署意见，连同农户申请资料、会议记录等材料一并提交村集体经济组织或村民委员会(以下简称村级组织)审核。

　　公示有异议的，由村级组织在3个工作日内完成调查，经调查异议成立的，撤销或修改宅基地方案和建房(规划许可)方案再予以公示;异议不成立的，按程序上报审查。

　　第十一条村级审核村级组织自收到组级组织提交申请材料之日起，3个工作日内完成材料审核工作。重点审查提交材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划或乡镇规划、是否符合乡村建筑风貌等要求、是否征求了用地建房相邻权利人意见等，审核未通过的，即书面告知申请人，并说明原因。

　　组级组织机构不健全的，农村村民可直接向村级组织提出申请，由村级组织参照前述条款履行材料初审、成员(代表)会议讨论通过、公示、审核等程序。

　　第十二条报送乡级村级审核通过后，由村级组织负责人在《农村宅基地和建房(规划许可)申请表》签署意见，连同会议记录、公示情况等相关材料一式二份报送乡(镇)人民政府审批。

　　第四章乡级审批

　　乡(镇)人民政府应依规建立“一个窗口对外受理、多部门内部联动运行”的农村宅基地和建房联审联办制度。实行宅基地实地审查、批准后丈量批放、住宅建成后核查验收“三到场”。

　　第十三条材料受理乡(镇)人民政府收到申请材料后，应在2个工作日作出是否受理决定。

　　申请材料符合规定形式的，准予受理;

　　申请材料不完备或不符合规定形式的，应一次性告知申请人需补正材料和相关要求，材料补正后符合要求的，准予受理;对申请材料不能通过补正达到要求的，作出不予受理决定，并向申请人和村级组织说明原因。逾期不告知的，自收到申请材料之日即视为受理。

　　第十四条实地审查乡(镇)人民政府自作出受理决定5个工作日内，应组织乡(镇)负责农村宅基地管理的相关单位完成实地审查工作。

　　负责农业农村工作的单位要审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、宅基地和建房(规划许可)申请是否经过村(组)审核公示等，综合汇总相关部门意见后，向乡(镇)人民政府提出宅基地审批联审结果。

　　负责自然资源管理的单位要审查用地建房是否符合乡镇国土空间规划、村庄规划和土地用途管制要求。涉及占用农用地的，应审查是否已办理农用地转用审批手续。审核通过的，按照有关规定向县级自然资源主管部门或向已收委托的乡(镇)人民政府申请核发乡村建设规划许可。

　　拟用地涉及林业、电力、水利、交通等管理事项的，由乡(镇)人民政府组织征求乡(镇)相关单位的意见。

　　第十五条审批公布乡(镇)人民政府对联审结果进行审核，认为符合条件、材料完备的，应当在收到联审结果后5日内完成审批，在《农村宅基地和建房(规划许可)审批表》上签署意见，向申请人发放《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》。5日内不能做出审批决定的，经乡(镇)人民政府主要负责人批准，可适当延期，并应将延期理由及时告知申请人。涉及农用地转用审批的，乡(镇)人民政府自收到农用地转用批准文件之日起5日内完成宅基地审批。《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》有效期2年。

　　对不符合农村宅基地审批条件的，乡(镇)人民政府应当自作出决定之日起5日内书面答复申请人，并说明理由。

　　乡(镇)人民政府自受理农村宅基地申请之日起至作出审批决定，原则上不超过20日。乡(镇)人民政府应及时告知村级组织审批结果，村级组织应及时将审批结果进行张榜公布。

　　第十六条现场批放经批准用地建房的村民，在住宅开工建设前应向乡(镇)人民政府提出开工申请。乡(镇)人民政府在收到申请之日起5日内，组织乡(镇)负责农村宅基地管理和建房相关工作的单位履行现场批放程序，开展开工前丈量、批放、查验和记录等工作。负责农业农村工作的单位指导村民按照批准面积和要求使用宅基地;负责自然资源管理的单位会同负责住房和城乡建设的单位确定建房位置、开工放线等，并对房屋建设质量安全管理、农房建筑设计、风貌管控等进行告知。

　　第十七条竣工验收村民住宅建设完成后，应向乡(镇)人民政府申请竣工验收。乡(镇)人民政府应当在收到申请后5个工作日内，组织乡(镇)负责农村宅基地管理和建房相关工作的单位到现场完成竣工验收，实地查验农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地，是否按照批准面积、层数、高度、风貌和规划要求建设住房，建房质量和安全是否达标。验收合格后，由乡(镇)人民政府出具《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》。未按批准要求使用宅基地的，由乡(镇)人民政府责令整改。村级组织应派员参与宅基地批放和住宅建设竣工验收等工作。

　　第五章县级监管

　　第十八条登记发证农村村民住宅竣工验收合格后，可按照《不动产登记条例》《不动产登记条例实施细则》的规定，持身份证、户口簿以及《农村宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》《农村宅基地和建房(规划许可及竣工)验收意见表》等材料向县级不动产登记部门申请办理不动产登记。

　　第十九条归档备案乡(镇)人民政府应建立宅基地审批管理台账，有关资料要及时归档留存。具备条件的地区应尽快完善农村宅基地信息化建设，将审批流程、登记台账等数据化、网络化。乡(镇)人民政府应在每季度首月5日前将上季度宅基地审批情况报县级农业农村、自然资源主管部门备案。

　　第六章附　则

　　第二十一条各地可参照本规程制定实施细则，办理审批事项时应使用规范文书，具体可参照本文附件。

　　第二十二条各地在审批过程中应坚持节约集约利用土地的原则，优先利用原有宅基地、村内空闲建设用地和未利用地。农村村民利用已有宅基地进行住宅翻建、改建和扩建的，可根据本地实际制定简易申请审批程序。

　　第二十三条本规程由省农业农村厅、省自然资源厅和省住房和城乡建设厅按照各自职能负责解释。

　　第二十四条本规程自发布之日起施行。

　　来源：黑龙江省农业农村厅

二、《三明市区房屋征收异地安置指导意见》政策解读

　　一、制定的目的

　　进一步完善三明市区（不含沙县区）国有土地上房屋征收补偿安置制度，推动国有土地上房屋征收异地安置工作有序开展，鼓励异地现房安置，缩短安置周期，切实维护被征收人的合法权益。

　　二、制定的依据

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）、《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（省政府令第138号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）、《福建省人民政府办公厅关于进一步加强征迁安置房建设和管理工作的通知》（闽政办〔2011〕232号）、《三明市区国有土地上房屋征收补偿安置细则》（明政办〔2018〕104号）、《福建省住房和城乡建设厅关于推进城市零星危险住房改造工作的指导意见》（闽建房〔2015〕14号）等有关法律法规、政策。

　　三、起草过程

　　为保障三明市区（不含沙县区）国有土地上房屋征收补偿安置工作顺利进行，根据《福建省人民政府办公厅关于进一步加强征迁安置房建设和管理工作的通知》（闽政办〔2011〕232号）、《三明市区国有土地上房屋征收补偿安置细则》（明政办〔2018〕104号）等法律法规和相关政策，结合本市实际，我局征求三元区政府及相关市直单位意见，并在局门户网站向社会公开征求意见后，拟定《三明市区房屋征收异地安置指导意见》（以下简称《指导意见》），于2021年8月26日正式印发实施。

　　四、主要内容

　　《指导意见》涵盖了三明市区（不含沙县区）国有土地上房屋征收异地安置的适用范围、安置原则、安置流程、房源管理等方面。

　　（一）适用范围：因城市规划建设需要征收的项目、公建项目、已列入近期建设规划或棚户区改造范围的零星危房改造等无法就地安置的征收项目，及已签订《征收补偿安置协议》且腾房2年以上约定的安置房仍未开工建设的项目。

　　（二）安置原则：按照“等价置换”的原则。

　　（三）安置流程：确定就地安置面积，异地互补地段差的方式。就地安置面积按照《三明市区国有土地上房屋征收补偿安置细则》（明政办〔2018〕104号）明确，异地地段差以被征收房屋区位和异地安置点新建商品房区位的市场评估均价进行计算，异地安置面积的地段差价，可以以货币方式兑现，也可以以增减异地安置面积落实，由被征收人根据实际情况自行选择其中一种方式。

　　（四）房源管理：《指导意见》对安置房源的提供方式、成本结算、房源质量等进行了明确。

　　五、注意事项

　　（一）其他需异地安置的项目，经市政府同意后方可实施。市区集体土地上征收补偿安置工作如需异地安置，可参照执行。

　　（二）由当地政府实施征收的，并已列入近期建设规划或棚户区改造范围的零星危房改造项目，可按照本规定执行。其他零星危险住房改造项目应按《福建省住房和城乡建设厅关于推进城市零星危险住房改造工作的指导意见》（闽建房〔2015〕14号）执行。来源：中国质量报刊社

三、最高法院案例谈养殖场是否属于违法建筑的认定及损失赔偿

　　【裁判要旨】

　　1.涉案养猪场规模由小逐步变大，但一直未取得建设规划许可、养殖证照、排污许可等合法建设、养殖手续，且所在区域已被纳入畜禽禁养区，属于应当依法限期拆除的违法建筑物。

　　2.当事人请求赔偿养猪场建筑物、构筑物损失，但涉案养猪场未取得相关证照，且不能举证证明其相关建筑物、构筑物经过合法审批手续建设，行政机关认定涉案养猪场系违法建筑物、构筑物，并予以强制拆除，未造成当事人合法权益的损失，不存在行政赔偿的事实根据。

　　当事人还请求赔偿病死生猪、贱卖生猪的损失，但未提供证据证明相关损失的存在，且上述损失的相关证据并非在行政机关强制拆除养猪场过程中灭失，亦不能免除当事人的举证责任。

　　当事人请求赔偿生猪出栏后的可得利益损失和支付解散工人劳动合同补偿金等损失，但是，可得利益损失不属于国家赔偿法规定的应予赔偿的“直接损失”范围，请求赔偿支付解散工人劳动合同补偿金损失，当事人亦无充分证据证明，且强制拆除违法开办的养猪场，也不存在赔偿支付解散工人劳动合同补偿金问题。

　　3.对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审应当裁定驳回当事人的该项起诉，判决驳回当事人的诉讼请求不妥。鉴于判决驳回该项诉讼请求，对当事人的实体权利义务并不产生实际影响，再审徒增诉累，且再审不应作出对当事人更为不利的裁判，本案不予再审。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2018）最高法行申1616号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑伟杏。

　　委托代理人龙伟文。

　　委托代理人彭铭恩。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会。

　　法定代表人范志益。

　　委托代理人谭光运。

　　委托代理人徐焕茹。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处。

　　法定代表人李海勇。

　　行政机关负责人李国恒。

　　委托代理人傅远繁。

　　委托代理人黄健英。

　　再审申请人郑伟杏因诉被申请人广东省惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会（以下简称大亚湾区管委会）、惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处（以下简称澳头街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院于2017年6月19日作出的（2017）粤行终266号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月8日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2018年7月5日上午在本院第一巡回法庭第三法庭公开开庭询问，再审申请人郑伟杏及其委托代理人龙伟文，被申请人大亚湾区管委会的委托代理人谭光运、徐焕茹，被申请人澳头街道办行政机关负责人李国恒，委托代理人傅远繁、黄健英，到庭参加询问。大亚湾区管委会行政机关负责人因外出参加国际交流活动未能到庭参加询问，并出具书面说明。案件现已审查终结。

　　1990年代初，郑伟杏开始在惠州××区黄鱼××村老虎龙养猪。养猪场所用土地系郑伟杏向黄鱼涌村委会承包的土地。郑伟杏的养猪场规模由小逐渐扩大，但养猪场的猪舍从未经任何报建，也未办理工商登记、养殖证照、排污许可等手续。2014年11月4日，大亚湾区管委会作出惠湾（2014）50号《关于划定大亚湾区畜禽禁养区的通告》（以下简称50号通告），划定大亚湾生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区，行政中心区和各街道办中心区、工业园区等人口集中区、农村村民集中住宅区和经审批的村庄规划区范围内及上述区域周边500米范围内，坪山河、石头河流域范围内，大型水库及县级以上人民政府划定为饮用水水源（含应急、备用）的中小型水库集雨区范围内等区域属畜禽禁养区，并要求在禁养区内未取得合法养殖证照的养殖场，须在2014年底前自行搬迁或关闭；逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。郑伟杏的养猪场位于上述划定的禁养区范围内。2015年3月26日，大亚湾区管委会作出《关于印发大亚湾区2015年非法养殖场清拆工作方案的通知》（以下简称清拆方案通知），下发到包括澳头办在内的各有关单位，要求街道办配合区环保、农业部门，于2015年3月底完成辖区内非法养殖场的摸底工作，并将书面材料提交各执法单位；2015年6月底完成饮用水源保护区、已征地上的非法养殖场清拆工作。2015年4月20日，澳头办针对辖区内所有非法养猪场作出《关于清理整治非法养猪场的通告》（以下简称清理通告），要求辖区内的非法养猪场在2015年5月4日前必须停止养殖，并自行搬迁或关闭；对未在规定时间内搬迁或关闭的，从2015年5月5日起，依法强制拆除，清理通告送达至各非法养殖户。郑伟杏的养猪场属于清理通告要求搬迁、关闭的非法养殖场之一。郑伟杏收到清理通告后，对其饲养的生猪已经作出处理，但在限期内未自行拆除养猪场。2015年6月16日，澳头办会同国土、住建、环保等部门，将其养猪场强制拆除。2016年1月5日，郑伟杏提起本案行政诉讼，请求确认50号通告和清拆方案通知违法；确认2015年6月16日强制拆除养猪场行为违法；赔偿或者补偿因强制拆除养猪场造成的损失共计570万元。

　　惠州市中级人民法院（2016）粤13行初8号行政判决认为，根据《广东省环境保护条例》第三十五条及《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，大亚湾区管委会为了环境保护的需要，有权发布50号通告和清拆方案通知，划定畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区从事畜禽养殖业。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，大亚湾区管委会、澳头办对郑伟杏未经工商登记、未获排污许可和乡村建设规划许可的养猪场，经多次通知限期自行拆除未果的情况下，予以强制拆除，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。强制拆除养猪场行为不具有违法性，故对郑伟杏要求赔偿570万元损失的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回郑伟杏的全部诉讼请求。郑伟杏不服，提起上诉。

　　广东省高级人民法院（2017）粤行终266号行政判决认为，大亚湾区管委会针对大亚湾生活应用水源保护区、风景名胜区、自然保护区的环境保护需要，制定50号通告、清拆方案通知，符合《中华人民共和国畜牧法》第四十条及《广东省环境保护条例》第三十五条的规定。大亚湾区管委会、澳头办依据上述通告、通知，在多次通知郑伟杏自行拆除未果的情况下，强制拆除违规建设的养猪场，强制拆除行为并不存在违法。郑伟杏未提交证据证明强制拆除行为造成其合法财产损失，且现场照片和拆除后对郑伟杏的调查笔录证明，强制拆除前郑伟杏已对养猪场的生猪进行处理，拆除现场并未造成其生猪损失，要求行政赔偿或补偿缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　郑伟杏申请再审称：1.50号通告属于行政许可行为，未组织听证，也未告知当事人享有的权利及救济途径，违反法定程序。2.大亚湾区管委会、澳头办没有强制拆除养猪场的法定职权。3.郑伟杏自1993年开始在涉案土地建养猪场，根据信赖保护原则，应给予合理补偿或赔偿。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

　　澳头办答辩称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，澳头办有权作出清理通告，并对辖区内的非法养殖场进行清理拆除，强制拆除行为符合法定程序。2.郑伟杏建设的养猪场在禁养区内，未取得环保、防疫、城乡规划、工商等部门颁发的合法证照，存在违法建筑、违法经营及严重污染环境的情形，强制拆除其养猪场行为不具有违法性，郑伟杏要求行政赔偿没有法律依据。请求驳回郑伟杏的再审申请。

　　大亚湾区管委会未提交书面答辩意见。庭审中主张：1.根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《广东省环境保护条例》第三十五条规定，大亚湾区管委会发布50号通告和清拆方案通知合法。2.郑伟杏开办的非法养猪场在禁养区范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五、六十八条规定，澳头办有权强制拆除郑伟杏的养猪场。3.郑伟杏请求行政赔偿或行政补偿，没有事实和法律根据。请求驳回郑伟杏的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，禁止在生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区，文化教育科学研究区等人口集中区域，法律、法规规定的其他禁养区域建设畜禽养殖场。《广东省环境保护条例》第三十五条规定，县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。本案中，大亚湾经济技术开发区作为国务院批准设立的开发区，其管委会有权在开发区范围内行使县级以上人民政府的法定职权。为了环境保护的需要，大亚湾区管委会发布50号通告，划定本辖区的畜禽禁养区，禁止在畜禽禁养区从事畜禽养殖业，符合法律规定。郑伟杏主张，50号通告属于行政许可行为，未组织听证，也未告知当事人享有的权利及救济途径，违反法定程序。但是，50号通告内容是大亚湾区管委会依照法律、法规的规定，在其行政区划范围内划定畜禽禁养区的行为，是为保护生态环境，划定禁止饲养畜禽区域的行政规划行为，并非《中华人民共和国行政许可法》第二条规定的行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政许可行为。郑伟杏以此为由申请再审，理由不能成立。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证，或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，郑伟杏的养猪场规模由小逐步变大，但一直未取得建设规划许可、养殖证照、排污许可等合法建设、养殖手续，且于2014年11月被50号通告纳入畜禽禁养区，属于应当依法限期拆除的违法建筑物。澳头办作为当地基层政府组织，有权作出清理通告，责令郑伟杏限期自行拆除养猪场。郑伟杏未在限期内自行拆除，澳头办根据大亚湾区管委会的指令，有权依法实施强制拆除。郑伟杏主张澳头办没有强制拆除养猪场的法定职权，理由不能成立。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。所谓“因被告原因导致原告无法举证”，主要是指被告违法行政行为造成相关证据灭失，导致原告无法举证的情形。本案中，郑伟杏请求赔偿养猪场建筑物、构筑物损失。但是，郑伟杏的养猪场未取得相关证照，且不能举证证明其相关建筑物、构筑物经过合法审批手续建设，澳头办认定其养猪场系违法建筑物、构筑物，并予以强制拆除，未造成郑伟杏合法权益的损失，不存在行政赔偿的事实根据。郑伟杏还请求赔偿病死生猪、贱卖生猪的损失。但是，郑伟杏未提供证据证明相关损失的存在，且上述损失的相关证据并非在澳头办强制拆除其养猪场过程中灭失，亦不能免除郑伟杏的举证责任。一、二审判决驳回郑伟杏的该项赔偿请求，并无不当。郑伟杏请求赔偿生猪出栏后的可得利益损失和支付解散工人劳动合同补偿金等损失。但是，可得利益损失不属于国家赔偿法规定的应予赔偿的“直接损失”范围，请求赔偿支付解散工人劳动合同补偿金损失，郑伟杏亦无充分证据证明，且强制拆除违法开办的养猪场，也不存在赔偿支付解散工人劳动合同补偿金问题。郑伟杏主张根据信赖保护原则，自1993年开始在涉案土地建养猪场，并受到当地相关部门表彰，应给予合理补偿或赔偿。但是，郑伟杏的养猪场自始至终未取得任何审批手续，严重污染周边环境，且已被划定属禁养区范围，请求行政补偿或行政赔偿，缺乏事实和法律依据。以此为由申请再审，本院亦不予支持。

　　应当指出的是，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，强制拆除已建成的养猪场，属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。尽管澳头办依法享有自行强制拆除违法建筑物的职权，但未按照行政强制法的上述规定，针对郑伟杏作出认定其养猪场属于违法建筑物并应当予以拆除的行政决定，亦未作出书面的催告履行通知书和强制执行决定送达郑伟杏，仅以违法行为人和违法事实均不具体、明确的清理通告替代行政决定、催告履行通知书和强制执行决定送达郑伟杏不妥，本院予以指正。在被诉强制拆除行为存在上述诸多程序违法的情形下，一、二审本应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决确认强制拆除行为违法，却根据与修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条相抵触的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回郑伟杏的诉讼请求。一、二审判决适用法律亦属不当，本院一并予以指正。鉴于一、二审判决时，新旧法衔接问题尚不明确，且判决结果并未损害郑伟杏的实体合法权益，再审本案不利于行政争议的实质化解，本案不予再审。

　　还应当指出的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。行政机关就特定事项作出的内部工作部署安排，对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，大亚湾区管委会向其下属各街道办及有关单位发布的清拆方案通知，是为更好地落实50号通告，对辖区内开展非法养殖场清拆整治工作的工作目标、领导机构、组织机构及任务分工、时间要求、工作要求等内部事务作出的工作部署，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审应当裁定驳回郑伟杏的该项起诉，一并判决驳回郑伟杏的诉讼请求不妥，本院亦予以指正。鉴于判决驳回该项诉讼请求，对郑伟杏的实体权利义务并不产生实际影响，再审徒增诉累，且再审不应作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。

　　综上，郑伟杏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回郑伟杏的再审申请。

　　审判长郭修江

　　审判员熊俊勇

　　审判员刘艾涛

　　二〇一八年七月三十一日

　　法官助理黄宁晖

　　书记员陈清玲

来源：行政涉法研究

四、法院判例谈行政承诺对行政机关的约束力应结合具体内容判断

　　裁判要点

　　根据是否以要求特定人为一定行为为前提，行政承诺大致可以分为两种类型，一是附条件的承诺，即要求特定人完成一定行为后，行政机关方兑现承诺内容；二是无条件的承诺，即未对特定人设定任何义务，行政机关应无条件兑现承诺内容。行政承诺通常是行政机关在法律规范之外所作的自主选择，对于是否必须履行承诺，需要结合承诺内容的合法性、权利义务的对等性、兑现承诺的可行性等因素，具体分析和判断对行政机关的约束力。

　　法律只能强制履行义务，但不能强制善行义举。无条件的承诺并未对相对人设定对价和条件，无法体现权利与义务的一致性，本质上属于行政机关基于对自身提出的更高标准而主动实施的公共服务举措。此类行为虽然值得鼓励和倡导，但无法直接与强制义务划等号。当行政机关有正当理由拒绝履行承诺内容时，应当得到尊重和支持。

　　裁判文书　

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行政判决书

　　（2023）苏06行终77号

　　上诉人（原审原告）宋某某，男。

　　被上诉人（原审被告）启东市北新镇人民政府，住所地启东市北新镇北新街826号。

　　法定代表人陈威，镇长。

　　上诉人宋某某因诉被上诉人启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初955号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2015年4月2日，宋某某与北新镇政府签订《房屋拆除搬迁安置补偿协议》，约定宋某某户坐落于北新镇富民村三组合法建筑面积142.01平方米的房屋交由北新镇政府拆除，房屋拆除补偿款、搬迁补助费等共计229797元，选择定销房安置方式。2015年4月16日，宋某某办理腾房交接手续。

　　2015年5月12日，北新镇政府制定《安置房统建房价格调整表》，对于北新镇镇区及高家镇镇区安置房的价格进行了明确。该表备注部分有“在所安置区域附近，按每家拆迁户一分左右菜地标准建设幸福菜地”的内容。宋某某从拆迁组工作人员处获取《安置房统建房价格调整表》。

　　2017年5月26日，宋某某与北新镇政府签订《北新镇村镇建设中被拆迁户安置房选房、交款约定协议》，宋某某最终选择高家镇某某花园1号楼504室和505室作为安置房源。2018年3月15日，宋某某办理完毕房款结算手续。

　　2019年10月10日，北新镇政府发布公告，决定在新水湾小区先行试点“幸福菜园”，主要内容为：以自愿为原则，拆迁户可以自愿报名，每户划分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自转让，如不再种植，菜地由政府收回。公告发布后，报名人数较少，报名获取菜地的人员因管理问题未再租赁。

　　宋某某认为北新镇政府未按照承诺分配菜地，于2022年6月28日提起行政诉讼，请求判令北新镇政府在宋某某安置房所在区域附近安排一分左右的菜地。

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。宋某某认为北新镇政府承诺提供菜地，但未能履行。宋某某对已签订的搬迁安置补偿协议本身并无异议，且已履行完毕，本案并非针对搬迁安置补偿协议提起的诉讼。宋某某诉讼请求的本质是要求北新镇政府履行因承诺而产生的相应义务，应当赋予宋某某提起行政诉讼的权利。

　　关于北新镇政府是否有义务提供菜地，宋某某的诉讼请求能否得到支持的问题。实质在于能否认定北新镇政府在价格调整表中的相应表述内容构成行政承诺。行政承诺，一般是指行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。实践中一般表现为，承诺在法定期间的一定期限内完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。但如果行政承诺具有行政行为的属性，即行政承诺内容明确具体，要求自己履行特定义务，作出特定行为，对相对人的权利义务产生实际影响，能够产生直接的法律效果，这类承诺则完全符合行政行为的构成要件。因政府作出的行政承诺为自身设定义务，为当事人赋予权利，这种情况下，行政承诺即构成行政机关履行职责的来源。

　　本案中，北新镇政府的《安置房统建房价格调整表》中表述的是在安置区域附近，按每户一分左右菜地标准建设菜地。上述内容既未在北新镇政府与宋某某签订的协议中予以明确，也未通过公告的方式进行外化。宋某某明确认可是从拆迁组工作人员手中复印取得，并非从公共途径获取。其次，北新镇政府对于菜地由何人建设、如何建设、建设后如何分配均未进行详细的规定，也并未直接承诺提供宋某某一分左右菜地，故不具备可履行性。

　　据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋某某的诉讼请求。

　　宋某某提起上诉称，《安置房统建房价格调整表》上盖有北新镇政府的公章，并非国家机密，其中所载明的菜地内容属于公开事项。北新镇政府应当依法履行承诺，非因法定事由、法定程序不得撤销、变更。请求撤销一审判决，改判支持宋某某的一审诉讼请求。

　　被上诉人北新镇政府辩称，北新镇政府对宋某某户的房屋搬迁补偿安置义务已全部履行完毕，宋某某要求提供一分左右菜地的诉求并非房屋搬迁补偿安置协议所约定的内容。安排菜地是北新镇政府提出的建设方案，最终能否得到批准、如何收费及后续建设均存在诸多不确定因素。从2019年新水湾小区的试点来看，大多数拆迁户积极性不高，且存在后续矛盾，不具有继续实施的可行性。请求判决驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。

　　本院认为，双方当事人对本案的基本事实没有争议，争议的焦点集中在宋某某要求北新镇政府安排菜地的请求能否得到支持。菜地虽小，其中涉及的法律问题却值得探究。

　　行政机关的作为义务通常来源于四个方面，即法律规范明确规定的职责、由行政机关的先行行为引发的后续义务、行政机关与相对人签订的行政协议所约定的义务、行政机关作出的行政承诺。前两种情形属于法定义务，具有天然的强制属性，后两种情形属于意定义务，即由行政机关与相对人约定或行政机关单方承诺，通常以诚信原则作为约束机制。就本案而言，显而易见的是，是否应当为拆迁对象安排菜地，北新镇政府并不存在前三种情形下的作为义务。北新镇政府是否应当履行承诺成为问题的关键。

　　行政机关为了实现一定的公共职能，有时会选择向公众或者特定主体作出承诺的方式予以推进。承诺的内容既包括实施特定措施或作出具体行为，也可以是给付一定的利益。由于行政机关作出的承诺都是在法律规范之外的自主选择，对于行政机关是否必须履行承诺，需要结合承诺内容的合法性、权利义务的对等性、兑现承诺的可行性等因素，具体分析和判断承诺对行政机关的约束力。就本案而言，北新镇政府有关安排菜地的表示在形式上符合承诺的特征，在具体内容上并不违反法律法规的强制性规定。判断北新镇政府应否履行承诺，应当从法律上的权利义务关系以及兑现的可行性两个方面予以评判。

　　根据是否以要求特定人为一定行为为前提，行政承诺大致可以分为两种类型，一是附条件的承诺，即要求特定人完成一定行为后，行政机关方兑现承诺内容，如有关招商引资奖励、举报奖励的承诺等。二是无条件的承诺，即未对特定人设定任何义务，行政机关无条件兑现承诺内容，如改善公共服务、对特定对象给予援助的承诺等。在附条件的承诺中，行政机关与相对方互负权利和义务，而在无条件的承诺中，行政机关只给自己设定了单方义务，并没有对相对方提出任何对价和条件。

　　通常情形下，法律上的权利和义务总是相伴相随，即所谓“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。在双方当事人互负权利义务的情形下，履行义务的一方即享有了相应的权利。区分行政承诺是否为相对方设定义务的意义就在于，二者对行政机关的约束程度不同。对于附条件的承诺，就相对人而言，只要完成了指定行为，就取得要求行政机关兑现承诺的权利，行政机关原则上应当履行兑现承诺的义务。法律只能强制履行义务，但不能强制善行义举。虽然政府应当致力于改善和提高人们的生活水平，但这并不必然演变为一项强制义务。无条件的承诺并未对相对人设定对价和条件，无法体现权利与义务的一致性，本质上属于行政机关基于对自身提出的更高标准而主动实施的公共服务举措。此类行为虽然值得鼓励和倡导，但显然无法直接与强制义务划等号。因此，行政机关接受约束的程度就应当低于附条件的承诺，行政机关在具有正当理由的情形下，对于是否兑现承诺享有一定的自主权。当行政机关有正当理由拒绝履行承诺内容时，应当得到尊重和支持。

　　本案中，尽管北新镇政府作出并公开了安排菜地的承诺，但并未对拆迁对象设定特殊的义务，属于无条件的承诺。该项承诺是否构成北新镇政府必须履行的一项义务，还需结合履行承诺的可行性进行评判。一方面，安排菜地是北新镇政府为解决拆迁对象的“菜篮子”问题拟推出的一项惠民措施，源发于行政机关减轻居民生活成本、创造田园生活环境的良好愿望，并无法律规范或政策上的强制要求。北新镇政府对于是否以及如何安排菜地享有自主决定权。另一方面，参与度可以成为取舍的正当理由。公共资源应当服务于多数人的需求，而不应当成为少数人的福利。菜地能否有效实施，最终取决于拆迁对象的参与程度。本案中，拆迁对象有权基于自身需求自行作出理性选择，试点区域的报名人数少、不愿续租等情况表明推广菜地缺乏充分的响应基础，北新镇政府经过利弊分析决定终止履行并无不当，且在客观上也并未对宋某某的合法权益造成损害。

　　基于以上分析，行政机关在作出无条件的承诺后，对于是否履行承诺享有一定的自主性和灵活性。在客观履行条件不具备的情形下，不应强人所难地要求行政机关必须履行承诺。本案中，北新镇政府经试点发现安排菜地的承诺不具有可行性，人民法院不应以法律手段要求北新镇政府必须为宋某某安排菜地。

　　人无信不立，国无信不兴。守信践诺关系到诚信政府的形象，更对诚信社会的建立影响重大。无条件的承诺尽管只产生较弱的约束力，但公民却容易因公权力机关的特殊身份而产生信赖，这就要求行政机关在行政活动中谨言慎行，尽力避免出现因缺乏充分论证而无法兑现承诺的情形。

　　综上所述，安排菜地的相关内容不构成法律上的绝对义务，试点实践表明案涉菜地的推广缺乏可行性，北新镇政府作出的无条件承诺不具备必须兑现的法律依据和现实基础。一审判决驳回宋某某的诉讼请求的结论正确，应予维持，本院对裁判理由作上述调整。上诉人宋某某的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋某某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长高鸿

　　审判员刘海燕

　　审判员张祺炜

　　二○二三年五月八日

　　法官助理张娟娟

　　来源：鲁法行谈

五、河北出台征收土地程序规定持续推进依法和谐高效征收土地

　　河北日报讯（记者苑立立通讯员李建川）近日，河北省政府办公厅出台《河北省征收土地程序规定》（以下简称《规定》），有效规范征收土地程序，努力维护被征地群众合法权益，积极保障建设项目用地需求，持续推进依法和谐高效征收土地。

　　《规定》主要从征收土地前期程序、征收土地报批和征收土地批后程序等方面细化深化《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《河北省土地管理条例》有关征收土地的规定，强调征收土地应当兼顾国家、集体和个人利益，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　突出依法征地，细化明确征收土地具体流程。《规定》明确，征收土地前期程序主要包括拟定范围、预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、拟定补偿安置方案、发布补偿安置公告、征地听证、补偿登记、签订协议、落实费用等环节。征收土地报批主要包括用地申请和用地审批等环节，市、县（市、区）政府依法提出征收土地申请后，有批准权的政府对征收土地的必要性、合理性、是否符合有关法定程序进行审查。征收土地批后程序主要包括发布征地公告、发布补偿安置决定、支付费用并实施土地征收、补偿费用公开、交付土地等环节。

　　突出和谐征地，切实维护被征地群众各项合法权益。《规定》要求，保障知情权，将预公告、补偿安置公告、征收土地公告等，采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡镇（街道）和村（社区）、村民小组范围内的公共场所张贴。保障参与权，社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加。保障表达权，过半数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，应当组织听证；同时，未过半数情况下，被征地群众可以通过补偿安置公告中的异议反馈渠道提出意见建议。保障监督权，在征收土地公告和补偿安置决定中明确复议权利、复议期限和复议机关以及提起行政诉讼的权利和期限等。此外，强化被征地农民合理、规范、多元保障，提交用地申请前对拟征收土地的土地补偿费、安置补助费和农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的补偿费用以及社会保障费用进行测算并确保足额到位；同时，征收土地经依法批准后，市、县（市、区）政府应当严格按照征地补偿安置协议及时足额支付落实上述费用。

　　突出高效征地，积极保障建设项目合理用地需求。《规定》明确，对个别未达成征地补偿安置协议的，市、县（市、区）政府应当在征收土地公告发布之日起十五日内，作出并送达征地补偿安置决定。市、县（市、区）政府自签订集体土地所有权征收补偿安置协议之日起一年内，未提出征收土地申请的，应当重新启动征收土地前期工作，以此提高组卷报批效率。对无正当理由拒不腾退房屋交付土地的，由市、县（市、区）政府责令交出土地，拒不交出土地的，依法申请法院强制执行，积极保障建设项目合理用地需求。来源：央广网