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最高法院判例谈1984年以后新建房屋应当取得用地审批手续、建房手续，1984年农村审批宅基地的条件

更新时间:2025-05-10 07:32 发布:2024-10-23 15:13 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：最高法院判例谈1984年以后新建房屋应当取得用地审批手续、建房手续,【裁判要旨】1984年1月5日起实施、当时有效的国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条规定，个人经城市规划主管部门审查批准后，方可使用土地。1990年4月1日实施、

最高法院判例谈1984年以后新建房屋应当取得用地审批手续、建房手续，1984年农村审批宅基地的条件

一、最高法院判例谈1984年以后新建房屋应当取得用地审批手续、建房手续，1984年农村审批宅基地的条件

　　【裁判要旨】

　　1984年1月5日起实施、当时有效的国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条规定，个人经城市规划主管部门审查批准后，方可使用土地。1990年4月1日实施、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》(取代《城市规划条例》)第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》（取代《中华人民共和国城市规划法》）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，我国法律、行政法规规定1984年以后新建房屋应当取得用地审批手续、建房手续，相关规定自1984年1月5日开始延续至今。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2018）最高法行申9729号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵志春，男，1976年3月27日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）齐齐哈尔市铁锋区人民政府。住所地：黑龙江省齐齐哈尔市龙华路298号。

　　法定代表人张洪义，该区区长。

　　再审申请人赵志春因诉被申请人齐齐哈尔市铁锋区人民政府（以下简称铁锋区政府）房屋行政强制一案，不服黑龙江省高级人民法院（2018）黑行终64号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　赵志春申请再审称：1.原审判决认定事实错误。赵志春自1996年购买案涉房屋并开始居住、经营。街道两侧房屋经过数次规划整改，案涉房屋均被划为红线之外，铁锋区政府认定案涉房屋属于违法建筑错误。赵志春一直在案涉房屋经营美容美发生意，但铁锋区政府却留置送达强制拆除催告书、强制拆除决定书等文书，程序违法。因此，原审法院认定案涉房屋属于违法建筑，铁锋区政府作出强制拆除决定程序合法，属于认定事实错误。2.案涉房屋存在多年，属于历史遗留问题，本案应当实行举证责任倒置原则，由铁锋区政府承担案涉房屋在1984年之后建设的举证责任，原审认定由赵志春承担举证责任错误。3.原审判决适用法律错误。铁锋区政府作出强拆行为的依据是《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）第六十八条、《齐齐哈尔市城乡规划条例》（2014年6月6日实施）第六十条，不应适用于本案。铁锋区政府强拆行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应当予以撤销。4.一审法院程序违法，枉法裁判。赵志春向一审法院申请调取直接影响案涉行政行为合法性与合理性的有关证据，但该院未予调取；本案一审立案时间为2017年3月20日，一审判决的实际作出时间为2017年9月30日，超审限办案，涉嫌枉法裁判。综上，请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五、八项规定，对本案进行再审。

　　本院经审查认为，1984年1月5日起实施、当时有效的国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条规定，个人经城市规划主管部门审查批准后，方可使用土地。1990年4月1日实施、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》(取代《城市规划条例》)第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》（取代《中华人民共和国城市规划法》）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，我国法律、行政法规规定1984年以后新建房屋应当取得用地审批手续、建房手续，相关规定自1984年1月5日开始延续至今，赵志春主张《中华人民共和国城乡规划法》不应适用于本案，理由不能成立。赵志春主张案涉房屋系其于1996年购买，但本案并无该房取得用地审批手续及建设工程规划许可证等的相关证据，而赵志春又不能举证证明案涉房屋于1984年以前建造。原审判决认定铁锋区政府确定案涉房屋为违法建筑并无不当，认定事实和适用法律正确。赵志春主张本案应当实行举证责任倒置，由铁锋区政府承担案涉房屋于1984年以后建设的举证责任，缺乏法律依据。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。铁锋区政府作出强制拆除决定前，依法履行了催告赵志春自行拆除违法建筑的义务。因赵志春经催告未在限定时间内自行拆除，铁锋区政府作出强制拆除公告及强制拆除决定，符合上述法律规定。至于赵志春主张铁锋区政府留置送达文书而程序违法的问题。赵志春拒绝接收文书，铁锋区政府遂邀请社区社工到场，在送达回证上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名，采取留置送达的方式送达有关文书，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定。赵志春主张铁锋区政府送达程序违法，缺乏事实和法律依据。

　　至于赵志春申请一审法院调取的案外人无照动迁时的补偿协议书及银行补偿款明细、打款明细等证据材料，与本案待证事实并无关联，一审法院未予调取，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定；本案一审立案时间为2017年3月20日，一审判决作出时间为2017年9月18日，赵志春主张实际作出判决的时间为2017年9月30日，但并未提供证据证明，且即使超审限，也并非法定再审事由。因此，赵志春主张一审法院程序违法、枉法裁判，缺乏事实和法律依据，其此项再审申请事由亦不能成立。

　　综上，赵志春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回赵志春的再审申请。

　　审判长袁晓磊

　　审判员李桂顺

　　审判员张代恩

　　二〇一八年十二月二十日

　　法官助理唐荣娜

　　书记员张舒

来源：行政法实务

二、最高法判例谈集体土地转为国有土地后，应按国有土地有关规定进行征收补偿

裁判要点

　　案涉项目所涉及范围内的土地已由集体土地转为国有土地。行政机关按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收，具有事实根据。至于当事人提出的其仍持有集体土地使用证的情况，土地登记部门未及时换发成国有土地使用权证，虽存在一定的瑕疵，但不影响涉案地块已转变为国有土地性质的事实。（2019）最高法行申3966号

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2019）最高法行申8105号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）时慧，女，1989年1月12日出生，回族，住沧州市新华区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）时长茂，男，1984年1月10日出生，回族，住沧州市新华区。

　　一审原告、二审上诉人时振琪，男，1963年6月7日出生，回族，住沧州市新华区。

　　一审原告、二审上诉人时国东，男，1990年11月16日出生，回族，住沧州市新华区。

　　一审原告、二审上诉人时国君，男，1993年5月10日出生，回族，住沧州市新华区。

　　一审原告时金杰，男，1947年10月14日出生，回族，住沧州市新华区。

　　一审原告时国敏，男，1987年4月6日出生，回族，住沧州市新华区。

　　一审原告时欢欢，男，1987年10月19日出生，回族，住沧州市新华区。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)河北省沧州市人民政府。住所地：河北省沧州市运河区解放西路39号。

　　法定代表人梅世彤，市长。

　　再审申请人时慧、时长茂因诉被申请人河北省沧州市人民政府房屋行政征收决定一案，不服河北省高级人民法院于2018年8月10日作出的（2018）冀行终441号行政判决。向本院申请再审，本院于2019年7月9日立案受理，依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。

　　时慧、时长茂申请再审称，一、二审认定事实、适用法律错误。案涉被征收土地性质为集体土地，被申请人必须按照土地管理法程序征收，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》征收属程序错误。即便按照国有土地上房屋征收，沧州市政府作出征收决定亦违背公平、公正原则。沧州市政府未组织听证会即制定补偿方案，制定的补偿标准低于市场价格，且没有对被征收人的就业、生活保障作出安排。请求依法撤消一、二审判决，支持一审诉讼请求。

　　本院经审查认为，本案争议的焦点问题为沧州市政府于2017年9月6日作出的沧政房征字［2017］1号《沧州市人民政府国有土地上房屋征收决定》是否符合法律规定。一、二审业已查明，沧州市政府作出案涉征收决定，证据充分，符合法定程序，应予维持。一、二审判决驳回时慧、时长茂等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。时慧、时长茂提出的再审事由均与本案二审时的部分上诉请求相同，且并未提交任何新证据证实其主张，其再审事由均不能成立。关于案涉项目土地的性质，时慧、时长茂主张应为集体土地，故不能依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收。一审业已查明，沧州渤海新区新村乡四村居民经沧州地区行政公署沧署复字［1993］14号《关于黄骅港开发区建设征地“农转非”的批复》转为非农业。其原集体经济组织所有的集体土地亦经××开发区管理委员会作出的《关于渔民“转非”和土地征用的通知》转为国有土地，并不违反当时的相关法律规定，因此四村棚户区改造项目所涉及范围内的土地均为国有土地。沧州市政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出被诉的征收决定，具有事实根据。时慧、时长茂的该项主张缺乏法律依据，且与案涉棚户区改造项目所涉土地当时流转的客观实际不符，本院不予支持。

　　时慧、时长茂还主张沧州市政府未组织听证会、制定的补偿标准低于市场价格、没有对被征收人的就业及生活保障作出安排。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，一、二审已查明并不存在多数被征收人认为补偿方案不符合条例规定的情形，故沧州市政府未组织听证并不违反法律规定。时慧、时长茂提出案涉补偿方案制定的补偿标准过低，但并未提交证据证实其主张，其该项主张明显缺乏事实根据，不能成立。至于时慧、时长茂提出的应在房屋征收中给予被征收人就业及生活保障，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未作出相关规定，其该项主张缺乏法律依据，本院亦不予支持。

　　综上，时慧、时长茂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回时慧、时长茂的再审申请。

　　审判长熊俊勇

　　审判员孙　江

　　审判员杨科雄

　　二〇一九年九月二十九日

　　书记员李林涛

　　来源：鲁法行谈

三、江苏高院案例谈行政机关在行政复议程序中可否委托律师　　　　行政诉讼法第三十一条第一款规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。参考诉讼程序对于委托代理人的有关规定，行政机关在行政复议程序中委托具备专业法律知识的律师参与，并不违背行政复议法的立法本意。　　　　江苏省高级人民法院　　行政判决书　　（2020）苏行1119号　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）曹冬梅，女，汉族，住江苏省南京市溧水区。　　上诉人（原审原告暨

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼法第三十一条第一款规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。参考诉讼程序对于委托代理人的有关规定，行政机关在行政复议程序中委托具备专业法律知识的律师参与，并不违背行政复议法的立法本意。

　　【裁判文书】

　　江苏省高级人民法院

　　行政判决书

　　（2020）苏行1119号

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）曹冬梅，女，汉族，住江苏省南京市溧水区。

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）姚华云，女，汉族，住江苏省南京市雨花台区。

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李刚，男，汉族，住江苏省南京市雨花台区。

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）魏金锋，男，汉族，住安徽省淮北市相山区。

　　被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地江苏省南京市雨花南路2号。

　　法定代表人张连春，该区区长。

　　委托代理人胡玉锦、张洋，江苏汇丰律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。

　　法定代表人韩立明，该市市长。

　　委托代理人钱隺，南京市司法局工作人员。

　　上诉人曹冬梅、姚华云、李刚、魏金锋、苟敏琪、姜敏、李宁、冯永祥、李杰、徐根林、赵拾宝、冯学志、张训凯、洪婕妤、王红斌、张洪、马红、史天平、孔兵、尹继红、徐素梅、郑秦生、徐占辉、郑效同、刘玉兰、孙秀真、赵华、陈志远、王明辉（以下简称曹冬梅等29人）因曹冬梅等30人（名单附后）诉被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）政府信息公开及南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议并行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初384号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　原审法院认为，本案被诉的8号答复书作出于2019年5月15日之前，故本案应当适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）的规定。

　　信息公开条例第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”曹冬梅等30人提出的申请有5项，雨花台区政府在收到曹冬梅等30人的政府信息公开申请后，应当根据该条的规定，视情况分别予以答复。对于曹冬梅等30人申请公开的第1项信息，因龙翔大道中段“三集中”收（退）回工作并非征地拆迁项目，故雨花台区政府答复称不存在相关的拆迁细则，并无不当。对于曹冬梅等30人申请公开的第2—5项信息，雨花台区政府在其电子公文系统经充分检索，没有发现相关的信息，故答复称其未制作或保存该项信息，亦无不当。

　　信息公开条例第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，雨花台区政府于2019年3月11日收到曹冬梅等30人提出的政府信息公开申请，于2019年3月25日作出8号答复书并向曹冬梅等30人邮寄送达，符合上述规定，行政程序合法。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条、第二十三条第一款、第三十一条的规定，南京市政府于2019年4月22日收到曹冬梅等30人提出的行政复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，并在法定期限内作出70号复议决定书，复议程序合法。

　　曹冬梅等30人提出，根据雨花台区政府发布的报道和其他相关材料，雨花台区政府及其下属部门已经实际开展拆迁工作，故雨花台区政府应当制作或保存有与拆迁工作相关的信息。对此，法院经审查认为，曹冬梅等30人提交的所有材料均无法说明雨花台区政府以其自身名义实施了拆迁过程中的具体行为，故不能得出雨花台区政府必然制作或保存有相关信息的结论。政府信息是否存在，不能基于推定，而应当是一种客观存在。雨花台区政府在其电子公文系统中用多个关键词进行了检索，应当认定其已经尽到了积极的检索和查找义务。雨花台区政府在检索之后，根据检索的结果答复原告，该答复内容具有事实依据。

　　曹冬梅等30人还提出，南京市政府允许雨花台区政府委托律师参与复议程序，违反了法律规定。对此，法院经审查认为，行政复议法第十条第五款规定，申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。该条的立法本意并非是指限制复议被申请人委托代理人参加行政复议，事实上，复议被申请人作为行政机关，必须委托相应的代理人才能更好地参加行政复议。复议被申请人委托具备专业法律知识的律师参加行政复议，并不违背法律规定，反而是其对行政复议工作予以重视、负责的体现。另外，复议被申请人是否委托律师参加行政复议，对于复议申请人的权利和义务不会造成影响。因此，雨花台区政府作为行政机关可以委托相关人员参加行政复议，曹冬梅等30人所称的情况并不属于程序违法。

　　关于曹冬梅等30人提出的要求对南京市雨花台区人民政府铁心桥办事处（以下简称铁心桥办事处）具体实施案涉第2—5项行政行为的合法性进行审查的请求，因本案系政府信息公开及行政复议之诉，铁心桥办事处并非作出被诉行政行为的行政机关，其作出的其他行为不在本案的审理范围之内，法院对于曹冬梅等30人的该请求不予理涉。

　　关于曹冬梅等30人提出的对雨政办发[2016]90号文和雨政办发[2016]101号文的合法性进行审查的请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条的规定，当事人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案被诉的行政行为是政府信息公开行为和行政复议行为，曹冬梅等30人请求审查的两份文件并非被诉行政行为所依据的规范性文件，故法院对于曹冬梅等30人的规范性文件审查请求不予支持。

　　关于曹冬梅等30人提出的行政赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，违法行政行为造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。雨花台区政府的政府信息公开行为和南京市政府的行政复议行为无违法之处，亦与曹冬梅等30人所主张的损失无关联，故法院对曹冬梅等30人的行政赔偿请求不予支持。

　　综上，曹冬梅等30人的所有诉讼请求均不能成立，雨花台区政府作出的8号答复书和南京市政府作出的70号复议决定书具有事实和法律依据。据此，原审法院依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回曹冬梅等30人的诉讼请求。

　　上诉人曹冬梅等29人提起上诉称，原审判决未以庭审事实为依据，以雨花台区政府提供的虚假证据作为认定事实的依据，属于认定事实错误；雨花台区政府应当对其违法行为承担赔偿责任，原审法院适用法律错误，审理程序违法。请求本院撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，追究原审法院枉法裁判的责任。

　　本院认为，信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条例第十七条的规定，公开政府信息遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的基本原则。根据信息公开条例第二十一条第（三）项的规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，曹冬梅等30人向被上诉人雨花台区政府申请公开“龙翔大道中段“三集中”收（退）回工作相关信息：1、制定的拆迁细则；2、进场之后分类施策的分类名单和分类后对各类的施策方案；3、9个攻坚小组人员名单、工作单位名称及工作职责；4、街道领导班子成员分头分片包干的分片包干方案；5、已经完成入户调查的306户涉及申请人的调查结果”等五项政府信息。雨花台区政府收到上述申请后，经过查询、检索，向曹冬梅等30人作出了8号答复书，对案涉申请内容作出相关回应。雨花台区政府提供的搜索凭证能够证明，其于2019年3月18日在其档案管理系统中以“三集中、拆迁细则、分类施策、拆迁攻坚小组、分片包干、入户调查”为关键词进行检索，在其电子政务系统中以“三集中、龙翔路二期”为关键词进行检索，均未检索到相关信息。据此可以认定，雨花台区政府已经尽到检索和查找义务。曹冬梅等30人提供的证据材料亦不足以推定雨花台区政府必然制作或保存有案涉信息，不能得出雨花台区政府拒不履行政府信息公开义务的结论。对照信息公开条例确立的政府信息公开的有关原则，雨花台区政府作出8号答复书，告知曹冬梅等30人未制作或保存有其申请公开的案涉信息，已经尽到了信息公开条例规定的答复义务。雨花台区政府于2019年3月11日收到曹冬梅等30人提出的政府信息公开申请，于2019年3月25日作出8号答复书，并在当天向曹冬梅等30人邮寄送达，行政程序合法。南京市政府作为复议机关于2019年4月22日收到曹冬梅等30人提出的复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，就复议申请进行了书面审理，并在法定期限内作出70号复议决定书，维持了雨花台区政府作出的8号答复书，复议程序合法。

　　行政诉讼法第三十一条第一款规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。参考诉讼程序对于委托代理人的有关规定，复议机关在行政复议程序中委托具备专业法律知识的律师参与，并不违背行政复议法的立法本意。曹冬梅等30人提出对铁心桥办事处的相关行为进行合法性审查的诉讼请求，因相关行为与信息公开答复行为分属不同的法律关系，已经超越了信息公开案件的审查范围，应当不予理涉。关于曹冬梅等30人提出对雨政办发[2016]90号文和雨政办发[2016]101号文的合法性进行审查的诉讼请求，对照行政诉讼法第五十三条的有关规定，上述两份规范性文件并非本案被诉信息公开答复行为及行政复议行为作出的依据，因而不属于法院应当一并审理的范畴。因案涉政府信息公开行为未被确认违法，与曹冬梅等30人主张的赔偿请求并无关联，故其提出的赔偿请求缺乏基本的事实根据，不能成立。原审法院据此判决驳回曹冬梅等30人的诉讼请求于法有据。曹冬梅等29人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹冬梅、姚华云、李刚、魏金锋、苟敏琪、姜敏、李宁、冯永祥、李杰、徐根林、赵拾宝、冯学志、张训凯、洪婕妤、王红斌、张洪、马红、史天平、孔兵、尹继红、徐素梅、郑秦生、徐占辉、郑效同、刘玉兰、孙秀真、赵华、陈志远、王明辉共同负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　李　昕

　　审判员　苗　青

　　审判员　朱慧珺

　　二〇二一年一月十九日

　　书记员　宋晶晶

　　来源：行政涉法研究

四、北京专业拆迁律师谈申请行政赔偿的时间

　　房屋被违法拆除之后，我们是有权申请赔偿的，不过需要广大被征收人引起重视的是申请行政赔偿的时间。一般而言，房屋被违法拆除之后，被征收人需要在知道违法强拆发生之日起的两年内向赔偿义务机关申请赔偿。

　　如果赔偿义务机关未作出赔偿决定，那么被征收人可以向法院申请行政赔偿，倘若对赔偿义务机关作出的赔偿决定有异议，那么被征收人就需要在收到赔偿决定之日起的十五日内向法院提起行政赔偿的诉讼。

　　若行政赔偿作出的赔偿决定中，未告知被征收人向法院提起行政赔偿诉讼的起诉期限，那么被征收人就需要从知道或应当知道之日起的一年内向法院提起行政赔偿，一般不能超过一年。

　　所以说，如果房屋在很多年前就已经被拆除了，但是被征收人并没有在法律规定的期限内申请行政赔偿或是向法院提起行政赔偿诉讼，只是一味地等待或是与征收方冷战，现在想要再申请或是提起行政赔偿诉讼可能就比较的困难了。

　　事实上，自己的合法权益被侵害时并不可害，但可怕的是当事人并没有在法定期限内申请赔偿或是向法院提起行政赔偿诉讼的意识，一味地做一些无用功（比如信访），这样一来只会错过了获得补偿或是合理赔偿的机会。

　　因此，北京圣运律师最后提醒大家，当房屋被违法拆除之后，大家除了要收集有效的证据之外（如强拆现场照片、录像以及其他录音、记录等），还要及时地咨询专业律师，并在专业律师的帮助下及时地向相关部门申请行政赔偿或是向法院提起行政赔偿的诉讼，避免错过获得赔偿的机会。

五、福建高院裁判谈合同目的无法实现情况下行政协议案件的裁判方式

　　福建高院裁判：合同目的无法实现情况下行政协议案件的裁判方式

　　第五届全国法院“百篇优秀裁判文书”

　　【裁判要旨】

　　行政机关作出的解除行政协议的通知主要证据不足，且未依法履行必要的告知义务，未保证相对人的陈述、申辩等程序权利，根据《行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予撤销。

　　但是，如果客观上已不具备继续履行的条件，合同目的已无法实现，则判决撤销行政机关作出的解除行政协议并对相对人提出的关于继续履行的请求依法重新作出处理已没有实际意义。根据《行政诉讼法》第七十四条之规定，应当判决确认行政机关作出的解除行政协议的行为违法。

　　行政相对人关于继续履行行政协议的诉请，客观上无法支持。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”。

　　【裁判文书】

　　福建省高级人民法院

　　行政判决书

　　（2021）闽行终589号

　　上诉人（原审原告）漳州市福景房地产开发有限公司，住所地福建省漳州市东环路浦东花园一号楼5号店。

　　法定代表人卢信心，总经理。

　　委托代理人杨嘉毅，男，1984年3月5日出生，汉族，住福建省漳州台商投资区，该公司员工。

　　委托代理人康复，福建凯峰律师事务所律师。

　　上诉人（原审被告）漳州市芗城区人民政府，住所地福建省漳州市芗城区南昌路96号。

　　法定代表人何才成，区长。

　　委托代理人刘萍，女，该政府工作人员。

　　委托代理人陈宣文，福建联合信实律师事务所律师。

　　漳州市福景房地产开发有限公司（以下简称福景公司）诉漳州市芗城区人民政府（以下简称芗城区政府）行政协议一案，双方均不服泉州市中级人民法院（2021）闽05行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审查明，漳州市人民政府（以下简称漳州市政府）于2004年8月10日作出〔2004〕43号《漳州市人民政府关于处理市区部分道路建设和部分开发企业历史遗留问题的专题会议纪要》,该纪要载明由芗城区政府负责丹霞路南段（水仙大街至江滨路）建设，同时赋予“以地养路”政策，相应安排两侧开发用地用于道路建设。2005年5月8日，福景公司与芗城区政府签订《漳州市丹霞南路南段片区开发合作协议书》（以下简称《合作协议书》），《合作协议书》第一条对合作内容进行了约定：芗城区政府同意对漳州市政府授权实施的丹霞路南段片区规划范围内的土地前期开发工作委托福景公司负责投资实施，福景公司应在完成前期开发工作后，将符合开发条件的经营性土地交由漳州市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖。本条款所述的“土地前期开发工作”主要包括：1.完成丹霞路南段二期道路建设工程（含路上的拆迁安置、征地等）：该道路南起江滨路，北至110协调小组中心，道路长880米，红线宽40米，为混凝土路面，城市综合性交通二级主干道。该工程需拆迁建筑面积约1.7万平方米，征用农地50亩（其中耕地约25亩），计划总投资约4760万元（含征地、拆迁安置、道路建安工程费等，具体投入以实际发生额为准）。2.完成位于丹霞路与江滨路交叉口处的东北角地块（以下简称A地块）的征地、拆迁补偿、安置及土地平整工作，该地块实际用地面积约为55.37亩，土地现状为农耕地及少量简易搭盖物。3.位于建元路与丹霞路交叉口处的东南角地块（以下简称B地块）的征地、拆迁补偿、安置及土地平整工作，该地块实际用地面积约为49.28亩的旧村庄用地，土地现状为芗城区诗浦村的宅基地，拆迁总面积约为3.9万平方米。4.完成A地块内110千伏电线杆（铁塔）的迁移。二、前期投入综合成本的计算方法：1.道路建安工程费以经审查批准的道路施工图并套用现行市政工程预算定额（2001年版）及费用定额（2003年版）的标准进行预算所得的预算价，该预算价须经有相应资质的造价咨询单位审核确认，并以审核确认的金额为准。2.道路建设总投资=道路征地、拆迁安置费+道路建设前期工程费+建安预算价。3.A、B两地块的土地开发总投资=土地征用及拆迁安置费+土方回填、场地平整及110千伏电线杆（铁塔）的迁移费。4.前期投入综合成本=道路建设总投资+A、B两地块的土地开发总投资。双方还对权利义务、利益分配、违约责任进行了详细约定。还约定福景公司应在完成前期开发工作后，将符合开发条件的经营性土地交由漳州市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖。土地出让底价按福景公司前期投入综合成本加上管理费确定。经营性土地进入一级市场进行交易后，福景公司应作为竞标人参与竞标，如没有其他竞标人参与投标，则福景公司应作为中标人以土地出让底价承接受让该项目土地。

　　2006年1月6日，福景公司与芗城区政府签订《补充协议一》，约定：一、将道路建设期限变更为：在2006年6月30日前完成丹霞路南段道路建设，并经有权机关验收（验收评定时间不计在建设工期内），每延迟一天处道路建设总投资的万分之五的违约赔偿金。但若因：芗城区政府负责协调的事项无法及时完成而影响施工进度；施工过程中遭遇不可抗力致使道路建设不能按时完成。则竣工日期视具体情况适当顺延。二、道路工程软基多，地质情况复杂，工程施工需根据施工现场的实际情况由双方及工程监理方进行工程隐蔽签证，该签证部分应纳入道路建设总投资。三、在福景公司完成土地前期开发工作并通过验收后三个月内，负责将开发土地进入一级市场进行交易，否则根据《合作协议书》第五条第五点的约定承担违约责任。四、《合作协议书》第三条双方权利义务中的芗城区政府权利义务的第四点变更为：‘在前期开发过程中，芗城区政府负责审核开发过程中的各项投资，加强成本核算。对完成前期开发工作的地块，由福景公司提交投入综合成本的财务报告后，芗城区政府及时对财务报告进行初步审核，然后双方将初步审核后的项目决算报告报送漳州市审计局审计。按双方确认的实际投入作为前期投入综合成本，在项目开发过程中，根据具体情况，由双方共同制定合作项目的财务制度及办事规程，双方共同遵守”。

　　2016年9月30日，福景公司与芗城区政府签订《补充协议二》，该协议第一条约定：“根据《补充协议一》第四点约定：‘……在前期开发过程中，芗城区政府负责审核开发过程中的各项投资，加强成本核算。对完成前期开发工作的地块，由福景公司提交投入综合成本的财务报告后，芗城区政府及时对财务报告进行初步审核……’双方同意根据协议约定共同组织人员抓紧对已完成的合作内容的前期投入综合成本进行进一步的审核”。

　　2018年10月26日，双方当事人对福景公司在丹霞路南段片区开发项目中所投入的综合成本进行了核算，形成了《成本核算确认书》。该《成本核算确认书》对有关费用确认如下：一、在丹霞路南段片区前期开发中，福景公司投入的综合成本有：1、征地拆迁补偿费用23132456.56元；2、设计、监理、用电设备等零星费用1393303.96元；3、丹霞路南段（诗浦村口-江滨路）造价15361200元。4、下洲路建设款513886元。5、用地土方工程494337元。综上，福景公司在丹霞路南段片区前期开发中投入的综合成本合计40895183.52元。二、芗城区政府支付给福景公司的违约利息：鉴于丹霞路南段道路于2008年6月18日通过竣工验收，土地于2009年12月23日举行招拍挂程序，按照《合作协议书》第五条第5点“道路竣工后3个月内未能完成挂牌、招标后拍卖，按同期银行贷款利率四倍承担违约责任”之规定，双方同意违约期共计461天，应计算利息为5634141.04元。（其中诗浦村口-江滨路的设计、监理、用电设备等费用1393303.96元、丹霞路南段工程造价15361200元、用地土方工程款494337元未按《合作协议书》第五条第5点计算利息，待以后另行结算。）三、福景公司可取得的项目管理费：双方同意，根据《合作协议书》第四条第2点“前期开发成本中体现的管理费（按综合成本的6%计算），按芗城区政府12%，福景公司88%比例进行分配”，应计管理费2133164.96元。（其中用地土方工程款494337元未按《合作协议书》第四条第2点计算管理费，待以后另行结算。）经双方共同确认，上述三项累计48662489.52元。

　　2018年12月4日，漳州市政府作出专题会议纪要，主要载明：鉴于A地块已由原漳州市国土资源局收回，为统筹丹霞路南段配套用地A、B地块开发及安置问题，原则同意由芗城区启动B地块征迁工作，B地块纳入市级土地存储，征迁相关资金由原漳州市国土资源局统筹拨付，A、B地块出让所得按现行体制纳入市级国库，该地块涉及芗城区与企业签订的开发合作协议等历史遗留问题由芗城区依法妥善处理，结算意见上报市政府另行研究解决。

　　2019年4月21日，芗城区政府向福景公司发出《关于〈漳州市丹霞路南段片区开发合作协议〉相关事宜的回复函》，以《合作协议书》中的B地块的约定因违反《土地储备管理办法》等相关法规的强制性规定，福景公司已不具备继续履行《合作协议书》中关于B地块约定的主体资格，该协议依法不能继续履行及福景公司因未完成建设总投资，拖延履行应承担的拆迁安置费的投资义务已构成根本违约为由，告知自福景公司收到该函之日起《合作协议书》正式解除。

　　2019年5月27日，福景公司以芗城区政府单方解除《合作协议书》没有事实和法律依据为由向原审法院提起本案诉讼。

　　原审另查明，1.福景公司在完成《合作协议书》中Ａ地块的前期开发工作后，该Ａ地块进入土地一级市场进行交易，由漳州市自然资源局进行挂牌出让，福景公司以24800万元竞得该地块的土地建设用地使用权，并于2010年1月20日与漳州市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方在履行《国有建设用地使用权出让合同》过程中因福景公司未依《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴纳土地出让金双方产生纠纷，该纠纷经漳州市中级人民法院、福建省高级人民法院作出一、二审判决后，福景公司、漳州市自然资源局均不服福建省高级人民法院（2018）闽民终42号民事判决，向最高人民法院提出再审申请，最高人民法院于2019年8月19日对该案作出（2019）最高法民再98号民事判决：一、撤销福建省高级人民法院（2018）闽民终42号民事判决书；二、变更漳州市中级人民法院（2016）闽06民初231号民事判决第一项为：确认漳州市自然资源局与漳州市××房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》于2012年1月10日解除；三、变更漳州市中级人民法院（2016）闽06民初231号民事判决第二项为：漳州市福景房地产开发有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内按中国人民银行公布的同期同档贷款基准利率的130%向漳州市自然资源局支付违约金，具体数额……。

　　2.本次审理中，福景公司与芗城区政府共同确认：本案《合作协议书》约定的前期投资总费用包括拆迁安置费用。

　　3.本次审理中，对于福景公司基于原审法院释明所作的诉讼请求变更，福景公司与芗城区政府均同意若双方均没有新的证据补充，不必再行开庭审理，芗城区政府并确认其不必再另行提交答辩意见。开庭审理后，双方当事人均未再向原审法院补充提供有关证据。

　　本案争议焦点为：一、福景公司在本案《合作协议书》履行过程中是否构成根本违约，本案《合作协议书》应否解除？二、本案《合作协议书》是否具备继续履行条件，应否继续履行？

　　原审认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从本案《合作协议书》及其《补充协议一》、《补充协议二》的约定来看，其签订主体系作为行政机关的芗城区政府与作为法人的福景公司；其约定内容系芗城区政府将漳州市政府授权其实施的丹霞路南段片区规划范围内的土地前期开发工作委托福景公司负责实施，属于芗城区政府的职责范围；其签订目的在于实现加快漳州市丹霞路南段片区的开发建设，促进经济繁荣发展的公共利益和行政管理目标；其权利义务系经双方协商确定，主要为福景公司接受芗城区政府的委托负责投资实施，完成土地的前期开发工作，并在完成前期开发工作后，将符合开发条件的经营性土地交由漳州市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖，芗城区政府则应负责对需要政府依法介入的事项进行协调，与福景公司依照有关法律规定确定补偿标准，对福景公司的各项投资加强成本核算，并对福景公司提交的财务报告及时进行初步审核、将初步审核后的项目决算报告报送审计等权利义务内容，符合行政法上权利义务的法律特征。因此，应认定双方签订的本案《合作协议书》及其《补充协议一》、《补充协议二》依法属于行政协议，且系双方的真实意思表示，协议内容亦未违反法律法规的强制性规定，依法均应认定为合法有效。福景公司依法有权提起本案行政诉讼。

　　针对本案《合作协议书》约定由福景公司负责进行前期投资开发的A、B两个地块，根据本案现有证据，可以证明其中A地块已由福景公司将符合开发条件的土地交由芗城区政府进入土地一级市场进行交易，并与芗城区政府共同就其已完成的投资进行成本核算确认。虽然芗城区政府主张福景公司在A地块的前期开发工作中未依约投入安置补偿费用及按期交付安置房，导致安置工作长期搁置，且在履行过程中，福景公司已于2014年9月被列为失信被执行人，无力继续履行合作协议，构成根本违约，并据此提供了《漳州市区城市房屋拆迁安置补偿协议书》（福景公司签订）、《漳州市福景房地产开发有限公司—被执行信息》等证据用以证明其该主张，但是，从双方当事人于2018年10月26日签订的《成本核算确认书》载明的内容来看，其中仅体现芗城区政府确认其应向福景公司承担支付违约利息的违约责任，并未体现芗城区政府已就其主张的此前业已存在的福景公司未依约投入安置补偿费用与按期交付安置房及福景公司已发生无力履行合同的情形，要求福景公司向其承担违约责任或提供适当担保。因此，应认定芗城区政府提供的证据不足以证明福景公司在合同履行过程中已构成根本违约，其据此行使合同解除权主张本案《合作协议书》应予解除，缺乏事实和法律依据，不能成立。

　　芗城区政府主张福景公司依法已不具备土地储备的主体资格，B地块不具备继续履行条件，并据此提供了《土地储备管理办法》用以证明其该主张。从本案《合作协议书》约定的合作内容来看，福景公司系根据芗城区政府的委托从事案涉土地的前期投资开发工作，而非替代履行土地储备主管部门的组织土地前期开发的工作职责，且福景公司在完成土地前期开发工作后，应将符合开发条件的经营性土地交由漳州市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖，该约定从A地块已实际交付并进行挂牌、招标或拍卖的事实中也已得到印证。因此，应认定福景公司根据芗城区政府的委托实施案涉地块的前期投资开发工作，依法不属于土地储备行为，芗城区政府关于福景公司已不具备履行合作协议的主体资格，本案《合作协议书》已不具备继续履行条件的主张，缺乏法律依据，不能成立。因福景公司根据委托实施的案涉地块的前期投资开发工作不属于土地储备行为，故漳州市政府是否已将案涉B地块纳入市级土地收储计划，不影响福景公司具备履行合作协议主体资格的认定。更何况，对于《情况说明》及漳州市政府作出的〔2018〕97号《关于丹霞路南段配套用地征迁安置等有关问题的纪要》所载明的案涉B地块纳入市级土地收储的相关内容，也无实际已进入土地收储程序的相应证据加以证明。

　　芗城区政府主张B地块已于2019年9月实施征迁工作，并已实施完毕，客观上不可能继续履行合同，并据此提供了《漳州市芗城区房屋征迁补偿安置协议书》（漳州国源房地产开发有限公司、漳州惠民房屋征收有限公司签订）、《丹霞路南段B地块项目征迁款发放汇总、签领单、银行单据汇总》及其所附单据、《漳州市丹霞路南段配套用地B地块拆除工程合同》、照片等证据用以证明其该主张。虽然《情况说明》及漳州市政府作出的〔2018〕97号《关于丹霞路南段配套用地征迁安置等有关问题的纪要》中体现，案涉B地块因涉及安置房建设，漳州市政府原则同意由芗城区政府启动征迁工作，芗城区政府也在本案中进一步提供了前述用以证明B地块征迁工作已由他人实施完毕的有关证据，但是，芗城区政府提供的该部分证据，尚不足以证明本案《合作协议书》项下约定的应由福景公司实施的B地块前期开发工作已全部无法履行，其具备履行条件的部分，芗城区政府尚应依约继续履行。因此，应认定芗城区政府以案涉B地块已实施完毕征迁工作为由，主张本案《合作协议书》客观上已不可能继续履行的主张，证据不足，不能成立。

　　综上，芗城区政府通知福景公司解除本案《合作协议书》的行政行为，因芗城区政府具有签订本案《合作协议书》的行政主体资格，并依法有权作出与本案《合作协议书》有关的行政行为，故不存在重大且明显违法的情形，依法不应确认为无效。但芗城区政府通知福景公司解除本案《合作协议书》的行政行为，主要证据不足、适用法律、法规错误，依法应予撤销。芗城区政府应对福景公司提出的关于继续履行本案《合作协议书》的请求区分案涉B地块的客观情况依法重新作出处理。福景公司关于芗城区政府作出的解除合同通知应予撤销的诉讼主张，具有相应的事实和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：一、撤销被告漳州市芗城区人民政府于2019年4月21日作出的解除《漳州市丹霞路南段片区开发合作协议书》的通知；二、被告漳州市芗城区人民政府应对原告漳州市福景房地产开发有限公司提出的关于继续履行《漳州市丹霞路南段片区开发合作协议书》的请求依法重新作出处理；三、驳回原告漳州市福景房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告漳州市芗城区人民政府负担。

　　福景公司不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决第二、三项，依法改判支持其的原审诉讼请求。其主要理由为：1.一审判决不追加漳州市政府为本案被告的行为明显违法。本案是行政案件适用行政诉讼法，故漳州市政府虽不是案涉协议一方，并不能以此认定其与本案无关。芗城区政府明确承认，其系根据漳州市政府出具的《会议纪要》单方解除案涉协议。2.福景公司申请确认行政行为无效，只要存在不具有行政主体资格或行政行为具有重大违法行为的，人民法院应当确认该行政行为违法。但是，原审判决仅适用关于主体资格的规定，认定芗城区政府具有签订和有权作出是否解除案涉协议的权利，故其解除案涉协议，不存在重大违法行为。3.根据法律、在案证据，原审判决认定的基本事实，已经足以证明，芗城区政府单方解除案涉协议的行政行为存在重大违法情形，应当判决该行政行为违法。原审认定芗城区政府解除协议缺乏事实和法律依据，也就足以证明芗城区政府解除协议存在重大违法情形。4.针对福景公司的第二项诉讼请求，应当由人民法院依法作出判决，而非由芗城区政府作出是否履行的行政行为。福景公司并没有提出请求判决芗城区政府回复是否履行《合作协议书》的行政行为，故不存在重新处理的行为。芗城区政府已经明确称《合作协议书》无法继续履行，原审判决其重新作出是否履行的行政行为，不但没有必要，更是重复处理。原审法院应当判决芗城区政府继续履行《合作协议书》。

　　芗城区政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，驳回福景公司一审诉讼请求。其主要理由为：1.福景公司无力支付拆迁安置费用已构成根本违约。《成本核算确认书》仅是针对A地块已发生的土地前期开发工作进行结算，其内容并不包含未发生的土地前期开发工作。况且，芗城区政府统一解决了拆迁安置工作发生在2019年，而《成本核算确认书》是2018年10月26日签订。福景公司逾期支付拆迁安置费用系客观事实，不能因双方未在《成本核算确认书》中确认而改变，福景公司已构成根本违约。2.福景公司已丧失继续履行合作协议的能力。福景公司在招标挂牌程序中竞得A地块后未缴纳土地出让金，导致原漳州市国土资源局依法解除与福景公司签订的A地块土地出让合同。福景公司自2014年9月开始，一直被列为失信被执行人。自2005年5月芗城区政府与福景公司签订《合作协议书》之日起至今长达14年，福景公司始终未能完成A地块土地前期开发的全部工作。可见，福景公司已丧失继续履行《合作协议书》的能力。3.《合作协议书》所涉工程均已履行完毕，无继续履行可能。芗城区政府已委托区属企业漳州市国源房地产开发有限公司和漳州惠民房屋征收有限公司完成了B地块的土地征迁工作，并发放了征迁补偿款。芗城区政府另委托福建中交远大建设工程有限公司完成了B地块的前期开发工程，包括建筑物拆除和土地平整。

　　福景公司答辩称：1.芗城区政府主张“福景公司无力支付拆迁安置费用已构成根本违约”，系毫无根据的虚假陈述。根据双方签订的《合作协议书》约定，芗城区政府负责征收工作，福景公司负责代垫征收费用和一级开发，并根据芗城区政府的指示将该费用汇入芗城区政府账户。但是芗城区政府从未举证，其已经向福景公司发出了支付安置费的证据。芗城区政府单方解除《合作协议书》是在福景公司向其发出启动B地块报告后才解除该协议，该事实充分证明，福景公司不但有履行能力，且没有任何违约行为。2.芗城区政府上诉称“福景公司已丧失继续履行合作协议的能力”，该理由不但没有任何证据证明，其所述的理由也是荒唐的。芗城区政府以最高人民法院生效判决认定福景公司在竞得A地块后未缴纳土地出让金，认为福景公司没有履行能力。但该判决同样也认定，漳州市政府作出的《会议纪要》明确规定该地块不需要缴纳土地出让金，且双方签订的《合作协议书》中，也已将该土地出让金用于支付福景公司的前期开发投资成本及芗城区政府的利润分成款。双方签订的《成本核算确认书》充分证明福景公司完全按约定履行义务，违约的是芗城区政府。芗城区政府以福景公司被法院列为失信被执行人为由，认为福景公司没有履行能力，该理由没有事实和法律依据。福景公司给芗城区政府启动B地块的报告中，已经明确将按约成立新公司启动该地块开发。芗城区政府可以在启动后福景公司无法履行时再解除该《合作协议书》。3.芗城区政府上诉称“合作协议所涉工程已经履行完毕，无法继续履行”，违背法律规定和协议约定，且没有证据证明。芗城区政府在龙岩市中级人民法院审理的（2021）闽08行初14号一案极力否认已将福景公司享有的《合作协议书》中的权利义务转移给他人的事实。

　　双方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。

　　本院审理过程中，芗城区政府提交证据1，即《漳州市自然资源局国有建设用地使用权出让拍卖公告》（漳自然资告字[2016]6号），证明2021年9月29日，漳州市自然资源局将案涉B地块即2021PXX地块公开出让拍卖。证据2，即《成交确认书》，证明2021年10月20日，案涉B地块即2021PXX地块由漳州城投置业有限公司拍得。福景公司发表质证意见称，芗城区政府提交的证据全部是在本案重审期间制作收集的，侵害了福景公司合法权益，不得作为新证据使用。本院对芗城区政府提交的证据1、2的真实性予以确认，上述证据是在本院二审审理期间新形成的证据，可以证明案涉B地块已由漳州城投置业有限公司竞得。

　　本院另查明，2019年2月28日，福景公司向芗城区政府发出《请求区政府启动〈漳州市丹霞路南段片区开发合作协议〉约定的B地块土地前期开发的函》，请求芗城区政府启动该B地块的前期土地开发，及时履行双方签订的合作协议。芗城区政府至今尚未向福景公司支付A地块的前期投入综合成本。

　　本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”之规定，解除合同的情形除了因不可抗力致使合同目的无法实现和法律规定的其他情形，主要在于违约方不履行合同主要义务，或者导致合同目的不能实现时，守约方方可行使法定解除权。对于约定解除权的行使亦应遵循相同原则。本案中，2019年4月21日，芗城区政府向福景公司发出《关于〈漳州市丹霞路南段片区开发合作协议〉相关事宜的回复函》，以《合作协议书》中的B地块的约定因违反《土地储备管理办法》等相关法规的强制性规定，福景公司已不具备继续履行《合作协议书》中关于B地块约定的主体资格及福景公司因未完成建设总投资，拖延履行应承担的拆迁安置费的投资义务已构成根本违约为由，告知自福景公司收到该函之日起《合作协议书》正式解除。

　　关于芗城区政府主张福景公司依法不具备土地储备的主体资格问题，从福景公司与芗城区政府签订的《合作协议书》来看，福景公司系根据芗城区政府的委托从事案涉土地的前期投资开发工作，依法不属于土地储备行为，故福景公司是否具备土地储备的主体资格，不影响《合作协议书》的履行，芗城区政府以此解除《合作协议书》没有事实和法律依据。

　　关于芗城区政府主张福景公司拖延履行应承担的拆迁安置费的投资义务已构成根本违约的问题。首先，《合作协议书》约定的合作内容为“甲方（芗城区政府）同意对漳州市人民政府授权实施的丹霞路南段片区规划范围内的土地前期开发工作委托给乙方（福景公司）投资实施，乙方应在完成前期开发工作后，将符合开发条件的经营性土地交由漳州市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖”。福景公司在履行对漳州市丹霞路南段片区前期投资开发工作后，已将符合开发条件的A地块交由芗城区政府进入土地一级市场进行交易，并与芗城区政府就已完成的投资进行成本核算，确认了福景公司在A地块的前期开发中投入综合成本达40895183.52元，可以据此认定福景公司在履行A地块的前期开发工作中已经履行了合同主要义务。芗城区政府提供的证据不足以证明福景公司在合同履行过程中已构成根本违约。其次，根据原《中华人民共和国合同法》第九十五条规定，解除权应在法律规定或者当事人约定的解除期限内行使，如果法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限的，解除权人应当基于诚实信用原则在合理期限内行使，未在合理期限内行使的，解除权消灭。本案中，芗城区政府主张福景公司自2010年起就未支付安置补偿费用，但芗城区政府未能提供证据证明其曾催告福景公司要求其支付安置补偿费用而福景公司拒绝履行，且自2010年至2019年4月21日芗城区政府发出《关于相关事宜的回复函》止，长达九年多的时间，芗城区政府并未因福景公司未按约定支付安置补偿费的行为行使合同解除权，反而于2018年10月26日与福景公司签订《成本核算确认书》。芗城区政府的上述履行行为已使福景公司产生了信赖利益，现芗城区政府提出解除案涉《合同协议书》，显然已经超出了合理期限。再次，《成本核算确认书》中确认芗城区政府存在违约行为，应向福景公司承担支付5634141.04元利息的违约责任，并未体现福景公司未依约支付安置补偿费用的内容。芗城区政府作为违约方，未按约定履行《合作协议书》，且至今尚未按约定支付福景公司的前期投入综合成本，其在本案中行使合同解除权没有法律依据。

　　关于芗城区政府在庭审中主张福景公司没有履约能力，因此其解除《合作协议书》系履行不安抗辩权。本院认为，芗城区政府发函解除案涉《合作协议书》的理由并不包括其在庭审中所主张的福景公司的履约能力问题，因此该理由不能作为其解除案涉《合作协议书》的行为合法的理由。

　　综上，芗城区政府发函解除案涉《合作协议书》的行为，没有相应的事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。因芗城区政府具有签订本案《合作协议书》的行政主体资格，并依法有权作出履行、解除《合作协议书》的行为，虽然芗城区政府单方行使合同解除权不符合原《中华人民共和国合同法》规定的解除条件，但不存在重大且明显违法的情形，依法不应确认为无效。但芗城区政府作出通知福景公司解除《合作协议书》的行为，主要证据不足，且未依法履行必要的告知义务，未保证福景公司的陈述、申辩等程序权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予撤销。

　　但是，由于案涉《合作协议书》中原本约定由福景公司负责进行前期投资开发的B地块，已于2021年9月29日由漳州市自然资源局予以公开出让拍卖，并由漳州城投置业有限公司拍得，因此《合作协议书》客观上已不具备继续履行的条件，合同目的已无法实现，且芗城区政府亦明确表示不会继续履行《合作协议书》。故原审判决撤销芗城区政府作出的解除《合作协议书》并对福景公司提出的关于继续履行的请求依法重新作出处理已没有实际意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，本院确认芗城区政府作出的解除案涉《合作协议书》的行为违法。

　　福景公司关于继续履行《合作协议书》的诉请，客观上无法支持。经二审释明后，福景公司亦同意解除案涉《合作协议书》，并要求芗城区政府承担相应责任。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”。本案中，福景公司未明确芗城区政府未按照约定履行《合作协议书》给其造成的具体损失并提交相应的证据材料，故本院在本案中只判决芗城区政府采取相应的补救措施，福景公司如若因芗城区政府未依约履行案涉《合作协议书》的行为造成损失的，可依法另行主张。

　　综上，上诉人芗城区政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。上诉人福景公司的上诉理由部分成立，对其上诉请求，本院部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、撤销泉州市中级人民法院（2021）闽05行初1号行政判决；

　　二、确认上诉人漳州市芗城区人民政府于2019年4月21日作出的解除《漳州市丹霞南路南段片区开发合作协议书》的通知的行为违法；

　　三、上诉人漳州市芗城区人民政府应对解除《漳州市丹霞南路南段片区开发合作协议书》采取相应的补救措施；

　　四、驳回上诉人漳州市福景房地产开发有限公司的其他诉讼请求。

　　二审案件受理费50元，由上诉人漳州市芗城区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长许秀珍

　　审判员聂文佳

　　审判员覃　丹

　　二〇二二年三月十八日

　　书记员许小铃