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拆迁律师讲堂："城中村"改造中的郑州模式

更新时间:2025-05-04 17:32 发布:2018-05-22 14:40 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：拆迁律师讲堂："城中村"改造中的郑州模式通过"登记"，土地没了 ——"城中村"改造中的郑州模式 "城中村"是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。我国各地城市化仍在不停

通过"登记"，土地没了

——"城中村"改造中的郑州模式

"城中村"是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。我国各地城市化仍在不停地扩张，高楼大厦拔地而起，商业街区琳琅满目，道路交通畅通整洁，极大地便利了市民的生活和工作，也是一个城市走向现代化的象征。但是繁华背后，则是很多人、特别是底层人群温饱冷暖、何去何从的问题。城市化的发展能不能让这样的群体承担"交出土地"的"义务"的同时，享受城市化带来的福利？圣运律师代理的案件中，很大程度上见证的都是这群人的疾苦。

郑州市对"城中村"的改造过程中，燕庄村的改造被作为典范屡屡提及。燕庄村的拆迁安置方案中，以原村民合法宅基地上的建筑面积为补偿和安置的依据。原房屋3层（含）以下按1:1赔偿，或按市场价补偿，3层以上按3:1或4.5:1进行赔偿。

经过3年的拆迁改造，燕庄村原址上也建成了集高档公寓、酒店、写字楼、商业金融区等多种形态为一体的大型商圈，中心区域被命名为"曼哈顿广场"，成为郑州市熠熠生辉的又一商业性地标。改造后的村民几乎都分到150—200平方米的房屋。

"政府让利，村民受益，企业得利"模式，调动了村民、企业支持"城中村"建设的积极性，产生良好的示范效应，这样一种共赢的模式也叫响全国，被媒体称为"城中村"改造的"郑州模式"。

然而，2014年5月7日，公共维权人士贾灵敏在给"城中村"拆迁户义务普法的过程中，却被公安局以聚众扰乱社会秩序为名刑事拘留，同年，被郑州市管城市回族区检察院指控触犯"寻衅滋事罪"，随之暴露出来的当地政府在立法、司法、执法方面的问题，让"郑州模式"一夜之间成为反面的典型。圣运律师将为您分析郑州市政府主导的"城中村"改造到底是个什么模式。

一、政府强势主导

近年来，公安部三令五申"公安不得参与征地拆迁等非警务活动"，这一禁令在全国许多地方执行得比较好。而在郑州，2013年、2014年仍然大量存在区县政府以政府文件成立"拆迁指挥部"、人大政协及公检法官员被政府任命为指挥部成员的现象。根据网络公开资料以及拆迁户手中所持的拆迁文件资料，管城回族区政府、金水区政府、惠济区政府、二七区政府、中原区政府、上街区政府都成立了包含人大、政协、公、检、法领导参加的拆迁指挥部。

二、立法突破权限

郑州市人民政府郑政文【2011】258号《郑州市城中村改造管理办法》确立了各区政府（管委会）为城中村改造主体，民政、公安、农业、劳动和社会保障、计划生育、教育、卫生等部门参与城中村改造的工作制度。其中第十五条规定："建成区内城中村土地依法按国有土地确认"；第十六条规定："各区政府（管委会）负责组织开展本辖区内城中村土地的地籍调查工作，并依法注销原土地登记。调查结果经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过，市国土资源部门审核后，报市政府批准。根据市政府的批准文件，市国土资源部门依法进行国有土地登记"；第十七条："安置居住用地按划拨方式处置，开发和其他用于安置的经营性用地以招拍挂方式公开出让"。该文件第七章规定，各区政府城中村改造按照安置开发比不高于1：2的原则实施，安置开发比以内的开发用地的土地收益按成交总价的60%核算拆迁安置成本，拨付各区政府用于城中村改造项目拆迁补偿安置，形成的政府净收益拨付各区政府；安置开发比以外的土地，纳入市政府统一收购储备，经核算后形成的土地收益由市区两级政府6：4分成。

由此可以看出郑州模式轰轰烈烈背后的秘密：村委会对全村集体土地进行确权，由区、县政府审核后报郑州市人民政府批准，直接确认为国有土地。

2013年1月1日起施行的郑州市委郑发【2012】21号《中共郑州市委、郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和融资工作的意见》规定，"集体土地征收及地面附属拆迁补偿，按照市政府有关规定执行。村民住房三层以下按标准补偿，三层以上给予拆工费（拆工费砖木结构控制在150元以内，砖混结构控制在400元以内），按照拆迁先拆违的原则，属违法建设的依法无偿拆除"。

《郑州市城中村改造管理办法》和《中共郑州市委、郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和融资工作的意见》在很多方面突破了宪法与法律规定的立法权限，突破了中国土地管理的根本制度，是严重的违法行为，应追究有关人员滥用职权的责任。

三、失地农民领取粮食直补

粮食直补是国家为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入，按一定的补贴标准和粮食实际种植面积对农户直接给予的补贴。这是中央政府调动农户种粮积极性的惠农政策，在郑州却被用来引诱农民接受低补偿安置。表面上，无地可种的农民可凭空领取粮食直补款，算是获益者，但实际上粮食直补金额很低，这些无地农民因为未经法定的土地征收补偿安置程序，应得的征地补偿安置款无法获得，未来生计难以保障。

圣运律师揭开所谓"郑州模式"的神秘面纱，才发现在郑州的"城中村"改造模式中，政府、公、检、法机关为实现地方政绩和提升城市形象形成了联动，这样的联动让本就强大的公权看起来所向披靡，在城市化进程中高奏凯歌，然而，吞噬个体及利益、制造冤屈、无视法治，这如何可能是郑州市政府愿意看到的？

王有银律师，北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

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文章编辑：邓海凤律师
内容审核：圣运律师

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