最高院 拆迁合同的性质，关于审理城市房屋拆迁案件的意见

一、最高院 拆迁合同的性质,最高人民法院《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》征求意见稿

为进一步提高城市房屋拆迁行政案件的审判质量，维护拆迁当事人，特别是被拆迁人合法权益，保障建设项目顺利进行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、国务院《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律、法规、司法解释的规定，结合审判实际，制定本规定。 1、在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，需要对被拆迁人补偿安置的，拆迁人、被拆迁人和房屋承租人对有关机关作出的拆迁决定、补偿安置裁决或强制拆迁等具体行政行为不服，向人民法院提起诉讼，人民法院应作为行政案件受理。 2、当事人因拆迁补偿安置问题达不成协议，应当先向有关机关申请裁决。未经过裁决而直接提起诉讼的，人民法院不予受理。 拆迁人与被拆迁人或房屋承租人就补偿安置问题达成协议后，一方反悔或违约，另一方当事人提起诉讼的，人民法院应作为民事案件受理。 行政机关或其组建的非常设机构，以拆迁人的身份实施需要补偿安置的拆迁活动，房屋所有权人或房屋承租人对补偿安置问题不服，或达成协议后反悔，从而提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理，不受前款限制。 3、拆迁人认为房屋拆迁管理部门不依法颁发房屋拆迁许可证，被拆迁人认为房屋拆迁管理部门不履行监督、查处拆迁人挪用安置资金、未提供符合国家质量安全标准安置房屋等法定职责的，人民法院应作为行政案件受理。 4、行政机关在实施拆迁以及监督、管理、裁决等活动中未制作或没有送达法律文书，当事人不服起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。 5、一方当事人因相对方违反或反悔补偿安置协议而提起民事诉讼，另一方当事人申请房屋拆迁管理部门裁决，以提起诉讼或申请裁决立案的时间先后为界。一方提起民事诉讼已立案的，房屋拆迁管理部门不应再受理另一方当事人的裁决申请，也不应再作出裁决。当事人因此诉有关行政机关不履行裁决义务的，人民法院不予受理。同样一方当事人已申请拆迁裁决并立案的，另一方当事人提起民事诉讼，人民法院也不应受理。 6、当事人对拆迁程序中若干行政审批行为不服，同时分别提起诉讼，人民法院在立案审查时，并告知起诉人应以最终对其产生实际影响的行政行为为被诉的对象。当事人坚持分案起诉的，应当裁定不予受理。 7、两个以上当事人对同一行政机关的拆迁决定等具体行政行为不服，同时提起行政诉讼的，人民法院应当作为一个案件立案受理。 两个以上当事人对同一行政机关的拆迁决定等具体行政行为不服，在不同时间提起行政诉讼的，人民法院均应当立案受理。人民法院对其中一个案件的判决，对其他案件具有约束力。 8、行政机关组建的非常设机构，以自己的名义颁布拆迁决定、实施拆迁行为或与被拆迁人签定补偿安置协议等，当事人不服提起诉讼，应以组建该非常设机构的行政机关为被告。 9、被拆迁人或房屋承租人认为市、县人民政府组织的强制拆迁违法，应以组织强制拆迁的市、县人民政府为被告，具体实施强制拆迁的部门作为第三人参与诉讼。但有证据证明实施强制拆迁的部门未受市、县人民政府委托的除外。 10、因不服拆迁决定、裁决、处罚等具体行政行为提起的行政诉讼，由房屋所在地或被告所在地人民法院管辖。 因不服颁发拆迁许可证或认为有关行政机关不履行拆迁监督、管理职责而提起的行政诉讼，由被告所在地人民法院管辖。 两个以上人民法院都有管辖权的案件，当事人可以选择其中一个人民法院提起诉讼。当事人分别向两个有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。 11、房屋拆迁决定应当以公告的形式予以公布。公告应当载明拆迁人、项目内容、拆迁范围、拆迁期限等事项，其中拆迁期限应当自拆迁公告发布后的第15日开始计算，拆迁华侨和其他居住在国（境）外人员房屋时间应当相应延长。拆迁公告不符合上述规定的，被拆迁人不承担不利的法律后果。 12、地方人民政府或行政机关制定的拆迁补偿安置规定，限制被拆迁人依法自主选择补偿方式；补偿金额低于省、自治区、直辖市人民政府规定标准的，不能作为人民法院审判的依据。 13、房地产市场价格的评估，应当由省级以上建设行政主管部门核发的，三级以上的房地产评估资质机构进行，非规定机构的评估不能作为认定具体行政行为合法的证据。 对于拆迁人或被拆迁人单方委托的评估，相对方有异议的，诉讼中可以申请人民法院重新组织评估。 14、地方人民政府或行政机关根据地方法规、省级人民政府规章授权制定的货币补偿标准，应当综合考虑拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，其货币补偿金额的标准，不应低于同类地区、同一时间二手房市场均价的10%。低于同类地区、同一时间二手房市场均价10%的货币补偿金额的规定，不能作为人民法院审判的依据。 15、对于实行房屋产权调换的，房屋拆迁管理部门或人民政府作出的补偿安置问题裁决书，应当包括安置房屋的面积与安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式与过渡期限等事项。 对于实行货币补偿的，房屋拆迁管理部门或人民政府作出的补偿安置问题裁决书，应当包括货币补偿方式、搬迁期限、补偿金额等事项。 裁决书缺少上述规定事项的，应当撤销并判令其重新作出；超出规定事项设定被拆迁人义务的，应当认定为没有法律依据。 16、有关部门作出的补偿安置裁决应以被拆迁房屋所有权证书上标明的用途来认定房屋的性质，所有权证上未标明用途的，以产权档案中记录的用途为准。 已取得工商营业执照并已持续营业一年以上的房屋，应当认定为经营性用房。 17、有关部门作出的补偿安置裁决应以房屋所有权证书上载明的建筑面积，或者房地产管理部门确认的实际测量面积作为建筑面积，房屋建筑面积小于土地使用面积的，区位补偿面积应当按照土地使用面积计算。 18、设区的市人民政府应当制定拆迁补偿最低标准。其标准应当参照国家住宅设计规范规定的最小户型面积的当地经济适用房价值等因素确定。拆迁人仅有一处住房，且获得的货币补偿金额低于拆迁补偿最低标准的，应当按照拆迁补偿最低标准予以补偿。 被拆迁人按照前款规定获得货币补偿后仍确无能力解决住房的，被拆迁房屋所在地的市、县人民政府应以提供成套城镇廉租住房或者租售经济适用房等形式对被拆迁人予以妥善安置。诉讼中查明被拆迁人符合条件，而市、县人民政府未按上述规定予以安置的，应判决市、县人民政府按上述规定安置被拆迁人。 19、房屋拆迁管理部门或人民政府就安置补偿问题作出裁决前，应当组织各方当事人进行调解，调解不成方可作出裁决。当事人无正当理由拒绝参加调解的，应当记录在案。房屋拆迁管理部门或人民政府未经调解程序迳行作出裁决的，应认定为程序违法，人民法院应当判决其重新作出裁决。 20、房屋拆迁管理部门在拆迁范围确定后，未书面通知有关部门暂停办理房屋新建、扩建、改建或改变房屋、土地用途及房屋租赁手续的，其不利的法律后果不应由被拆迁人或房屋承租人承担。 21、房屋拆迁管理部门在核发拆迁许可证时，应认真审核是否符合下列条件： （1）批准拆迁的相关文件是否齐全； （2）拆迁范围与批准范围是否一致； （3）拆迁建设资金是否到位； （4）拆迁安置方案与合法有效的规范性文件是否一致； （5）安置房源是否落实； （6）安置用房设计是否符合设计规范、设计图纸是否经有关部门审查批准； （7）拆迁范围内房屋产权、产籍是否清晰； 对不符合上述条件的建设项目，不得颁发房屋拆迁许可证。房屋拆迁管理部门违反上述条件颁发房屋拆迁许可证的，人民法院应当判决撤销。 22、拆迁人已领取土地使用权批准文件，但尚未办理土地使用权变更登记手续即领取拆迁许可证的，被拆迁人等仅以此主张房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证违法，人民法院不予支持。 23、人民法院在对拆迁行政案件进行合法性审查时，应对整个拆迁行政行为的合法性进行全面审查。涉及其它机关审批行为的，应将有关机关列为共同被告，并要求其承担举证责任。(另一种意见认为，法院仅对受理的行政行为进行合法性审查，涉及其它机关审批行为的，应告知当事人另案起诉，法院仅对形式要件作一般性审查。) 24、有关机关的补偿安置裁决在诉讼中被确认为违法，拆迁当事人要求人民法院一并解决相关补偿安置争议的，人民法院可以一并审理。 25、行政机关或拆迁人未经裁决自行实施强制拆迁或实施强制拆迁前未依法办理证据保全等手续，违反法定程序拆迁被拆迁人房屋的，人民法院应作出对被拆迁人有利的补偿安置标准、损失数额认定等判断。行政机关或拆迁人有异议的，应当承担举证责任。 行政机关或拆迁人违反法定程序拆除被拆迁人房屋的，除应当者赔偿被拆迁人实际损失外，还应当支付被拆迁人实际损失1%以上3%以下的赔偿金。 26、诉讼中裁决机关或拆迁人申请先予执行拆迁补偿安置裁决的，人民法院不予准许，但同时具备下列条件，裁决机关申请的除外： （1）拆迁裁决涉及抢险、救灾或者市级以上政府投资、批准的市政建设项目的； （2）被拆迁人对补偿安置裁决认定的被拆迁房屋的建筑面积无异议，只是对裁决所确定的补偿方式和补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项有争议的； （3）拆迁人已对被拆迁人依照依法作了货币补偿或者提供了拆迁安置用房、周转用房的。 不同时具备上述条件的，人民法院不得先予执行。 27、被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的

二、关于审理城市房屋拆迁案件的意见

1、拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人签订拆迁补偿安置协议后，被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁，拆迁人根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定向人民法院提起诉讼的，人民法院不作行政案件受理。

2、拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《长沙市城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定，应当先向房屋拆迁管理部门申请裁决，未经裁决而直接提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

3、当事人对房屋拆迁管理部门的裁决不服，在收到裁决书之日起三个月内向人民法院起诉的，由被拆迁人房屋所在地基层人民法院管辖。

4、人民法院应当从职权、程序、事实依据、适用法律和是否显失公正等五个方面对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查。

5、人民法院在审理当事人不服房屋拆迁管理部门行政裁决的案件中，对房屋拆迁管理部门颁发的拆迁许可证，只作为证据审查。

在审理行政裁决案件中，当事人对行政机关作出的拆迁前置程序中的系列行政许可行为不服而提起行政诉讼的，人民法院可以不中止该裁决案件的审理。

一、关于审理因公共利益需要征收城市国有土地上房屋案件的意见

6、根据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》（长沙市人民政府长政发〔2009〕21号）第六条和第十六条的规定，被征收人和利害关系人对区人民政府作出的《房屋征收决定》以及《房屋征收补偿安置决定》不服提起行政诉讼的，由本院受理。但本院可根据案件审理的需要，遵循交叉管辖的原则，指定基层法院审理。

7、对此类案件审理应当按照长沙市人民政府公布实施的《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》的规定，对政府实施征收是否为了公共利益的需要，从实施征收的主体、征收范围、程序、补偿安置等方面进行全面审查，重点审查征收程序和补偿安置是否到位。

8、人民法院在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时，应充分考虑行政机关为应对紧急情况而在法律框架内适当采取灵活措施的必要性，既要遵循法律的具体规定，又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题。对于没有明确法律依据但并不与上位法和法律原则相抵触的应对举措，一般不应作出违法认定。

9、对非因公共利益需要而进行的城市房屋拆迁所引发的案件，应当按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》等相关规定进行审理。

二、关于审理集体土地征收腾地案件的意见

10、根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，被征地者及利害关系人起诉的，人民法院不予受理。

11、被征地者及利害关系人对建设项目立项审批、建设项目用地预审、征地实施公告等系列行为不服提起行政诉讼的，因此类行为对公民、法人或其他组织的实体权利义务不产生实际直接影响，为减少诉累，保护当事人的实体合法权利，人民法院应告知当事人对其实体权益产生实际直接影响的具体行政行为提起诉讼。

12、根据长沙市人大常委会《长沙市征地补偿安置条例》规定，被征地者及利害关系人对县（市）、区以上人民政府土地管理行政部门作出的《责令交出土地决定》或《限期腾地决定》等强制措施不服而提起行政诉讼的，由被征土地所在地的基层人民法院管辖。

三、上海高院关于审理房屋拆迁民事案件若干问题的意见

沪高法(2000)687号

1.本意见所称房屋拆迁民事案件，是指拆迁人和被拆迁人之间因城市房屋拆迁而发生争议，从而提起民事诉讼的房屋拆迁协议纠纷、要求安置补偿纠纷，及要求拆迁赔偿等案件。

未取得拆迁许可，由于村镇建设等需要使用集体土地而发生的平等主体之间因拆除房屋引起的争议，不属于本规定所称房屋拆迁民事案件。

2.在拆迁期限内，拆迁人起诉要求被拆迁人履行协议中关于搬迁义务的，应裁定不予受理或驳回起诉，并告知拆迁人根据拆迁有关法律规定，依程序向区、县房管局申请限期拆迁，由区、县房管局报请同级人民政府作出责令限期搬迁的决定。

3.在拆迁期限内，被拆迁人和拆迁人未签订拆迁协议，被拆迁人起诉要求拆迁人安置补偿的，应告知其根据拆迁法律规定，申请房管部门进行拆迁裁决。

4.房屋拆迁民事案件由被拆除房屋所在地或被安置房屋所在地法院管辖。

5.审理中，对于涉及拆迁协议中未起诉的私房产权人、公房使用权人的，应将其列为第三人，但原告未就拆迁协议起诉，仅要求拆迁安置的除外。

6.拆迁人委托拆迁，被委托单位以自己名义与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议，由拆迁人承担有关民事责任。

7.被拆迁房屋为共有产，拆迁人和部分共有产人签订协议，或部分共有产人以其余共有产人的被委托人身份签约，其余共有产人要求确认协议无效，经审查委托关系不能成立的，应予支持;部分共有产人以个人名义签约，并保证承担法律后果，但无证据证明其他共有产人同意，其他共有产人要求确认协议无效并予以安置的，应予支持。

人民法院判决确认协议无效的，应同时判令返还财产或赔偿损失，对被拆迁人提出要求安置诉讼请求判决支持的，应要求拆迁人提供相应房源，如拆迁人无房源的，可视情况参照货币化安置的有关政策规定，判决货币安置。对按规定可回搬安置，但拆迁人又无法提供房源的，可参照回搬地区的同类房屋，判决货币安置。

8.拆迁安置协议合法有效，但由于拆迁人的原因，致拆迁协议安置房源无法落实，应判令拆迁人另行提供房源安置或支付同等价值的货币。

9.私房所有人放弃保留产权，且户口不在拆迁范围内的，拆迁人就拆迁安置补偿仅与私房所有人签订协议致引起诉讼的，协议中涉及拆迁补偿部分有效;拆迁人就拆迁安置补偿仅与房屋使用人签订协议致引起诉讼的，协议中涉及拆迁补偿部分无效。

10.公房承租人与拆迁人签订拆迁协议侵犯其他使用人应有的被安置权，其他使用人起诉要求确认协议无效并要求安置的，应认定协议无效或部分无效，并判令拆迁人予以安置。

11.私房所有人和个体工商户不一致的，私房所有人与拆迁人签订协议，处分个体工商户的权利，个体工商户就此起诉要求确认拆迁协议无效或要求安置的，应予支持。

12.私房所有人的子女、亲属或其他同住人非经私房所有人明确委托，以私房所有人的名义签订协议，或以自己的名义签订协议，处分私房所有人的财产并取得安置补偿，私房所有人在知道自己权利被侵犯之日起二年内提出异议的，不以视为委托或授权为由驳回私房所有人的诉讼请求。

13.拆迁双方在房屋拆迁裁决未撤销的情况下，又签订拆迁协议，后以拆迁协议纠纷诉至法院，要求确认拆迁协议无效的，人民法院不以裁决未撤销作为确认协议无效的理由。

14.拆迁双方在拆迁期限届满后签订拆迁安置协议，引发纠纷诉至法院的，人民法院不以已过拆迁期限为由确认拆迁协议无效。

15.拆迁协议中明确不予安置或者未明确是否予以安置的被拆迁人提起诉讼，未要求确认协议效力，仅要求拆迁人进行安置的，审理中可就其应否安置作出判决，而不审查协议的效力。拆迁人因此而要求确认拆迁协议无效的，应告知其另行起诉。

16.拆迁协议当事人约定的违约金低于造成损失的，当事人请求人民法院增加违约金的，人民法院可予以支持;约定的违约金过分高于损失，当事人请求人民法院适当减少的，人民法院可予以支持。

17.协议对延长过渡期的过渡费约定低于有关规定的，按规定;高于有关规定的从约定。

四、关于房屋拆迁行政案件的受理

房屋拆迁行政许可行政行为是一种复合行政行为，所谓复合行政行为，即一个具体行政行为包含着另一个或多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提，也就是行政行为程序前置。拆迁人申请办理房屋拆迁许可之前，必须具有所在地计划委员会建设项目立项批准行政行为；土地管理行政机关领取国有土地使用权批准行政行为（或办理土地使用权证）及城市建设行政管理机关颁发的城市建设用地规划许可行政行为，只有三个前置的行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁许可证。作为房屋拆迁行政管理机关，在办理拆迁许可证时要认真审查申请人是否具备了三个前置行政程序，如果行政程序具备，并且符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的其他办理房屋拆迁的条件，方可发放房屋拆迁许可证。这样就存在一个问题，房屋拆迁管理部门在办理拆迁许可证时是否全面审查前置行政行为的合法性问题，还是只是形式审查，如果仅是形式审查，只要申请人具备三个前置行政行为，就应当发放行政许可证，如果全面审查，房屋拆迁管理行政机关没有法律、法规授权，这就为房屋拆迁行政诉讼受理和审查增加了困难。

（一）行政诉讼案件管辖房屋拆迁行政许可诉讼案件，有三种情况，一种是因不服房屋拆迁许可前置行政程序行政行为的诉讼，包含有对建设项目批准文件不服、对国有土地使用权不服和对建设用地规划许可证不服；另一种情况是对拆迁许可行为、房屋拆迁裁决行为、行政处罚行为及拆迁强制措施行为不服；第三种情况是起诉行政机关不作为，包含行政机关对申请人申请办理拆迁许可前置行政行为不作为和房屋拆迁管理机关对拆迁许可决定，裁决及强制措施不作为，另外还有因行政机关不履行拆迁监督、管理职责而提起的行政诉讼。对第一种情况和第三种情况应当有作出具体行政行为的被告所在地人民法院或行政不作为的被告所在地人民法院管辖为宜，而对第二种情况，由房屋所在地或者作出具体行政行为行政机关所在地人民法院管辖为宜，因为第二种情况牵扯到如果被诉具体行政行为被依法维持，行政机关有申请人民法院依法强制执行的结果，为便于实施强制措施，由房屋所在地人民法院管辖更妥。

（二）对复合行政行为应当分别受理。由于房屋拆迁许可行政行为是一种复合的行政行为，如果拆迁许可相对人或利害关系人对拆迁许可具体行政行为提起行政诉讼，法院应当只受理对拆迁许可行为的起诉。如果相对人或利害关系人对拆迁许可行政行为的某一个前置行政程序同时提起诉讼的，应当另行起诉，因为作出具体行政行为的行政机关不同，且适用的行政程序和法律、法规、规章也不一样，所以无法合并受理。如果相对人或利害关系人仅对拆迁强制措施或拆迁补偿安置裁决不服的，人民法院也应当分别受理，而不宜合并受理，因为作为行政行为的行政机关依照法律法规授权的目的不同，而适用的行政程序有差异，行政诉讼审查应当分别进行。所以也应分别受理。最高人民法院《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》征求意见稿第三十三条规定有两种意见，一种意见是合并受理，全面审查，在审查拆迁许可行政行为时，发现前置行政程序违法，应当将作出前置行政程序的行政机关列为共同被告，一并审查；另一种意见，仅对受理的行政行为进行合法性审查，涉及其他机关审批行政行为的，应告知当事人另行起诉，法院仅对形式要件作一般性审查，笔者同意第二种意见，因为第二种意见便于操作，容易作出正确的判断，且能及时作出裁判。如果合并审理，追加被告，很难在法定的审限内及时作出结论。

五、城市房屋行政强制拆迁的相关程序 法律问题

法律分析:

只有在被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，而且该裁决已经生效，房屋所在地的市、县人民政府已作出行政强制拆迁决定书的前提之下，才真正适用于城市房屋行政强制拆迁。

法律依据:

《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

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