拆迁律师谈对拆迁补偿标准不满意怎么办？用这三个方法来解决，拆迁政策不满意怎么办:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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拆迁律师谈对拆迁补偿标准不满意怎么办？用这三个方法来解决，拆迁政策不满意怎么办

发布:2024-09-24 10:57 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：拆迁律师谈对拆迁补偿标准不满意怎么办？用这三个方法来解决,无论是集体土地征收还是国有土地征收，总会有被征收人在看到或是听到征收方给出的补偿价格时会认为补偿标准不合理，无法保障自己被拆迁之后的生活。近日，北京圣运律师就接到一位河南洛阳

拆迁律师谈对拆迁补偿标准不满意怎么办？用这三个方法来解决，拆迁政策不满意怎么办

一、拆迁律师谈对拆迁补偿标准不满意怎么办？用这三个方法来解决，拆迁政策不满意怎么办

　　无论是集体土地征收还是国有土地征收，总会有被征收人在看到或是听到征收方给出的补偿价格时会认为补偿标准不合理，无法保障自己被拆迁之后的生活。

　　近日，北京圣运律师就接到一位河南洛阳的当事人咨询拆迁补偿的电话，当事人说，征收方给予自己的补偿一平米只有二、三千，但是周边市场价都好高了，之前日子还算过得去，现在自己还得倒贴钱买房，这样一来，我们真的就是越拆越穷...

　　01、集体土地征收补偿标准

　　关于拆迁补偿标准，根据《土地管理法》中的规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

　　涉及到农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

　　02、国有土地征收补偿标准

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

　　第十八条规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

　　从以上的规定中我们可以看出，国有土地上房屋征收给予被征收人的补偿是不能低于房屋征收决定作出之日的周边市场价，也就是，若被征收房屋周边的市场价一平米是5000，那给予的补偿就不能低于这个价。而集体土地上房屋征收则是不低于被征收人原有的生活水平。

　　但实践中，给予被征收人的补偿却远远达不到法律所规定的补偿标准或是被征收人所认为的补偿标准，那么面对这种情况，被征收人该如何维护权益呢？在遇到补偿方面的问题，被征收人可以采取以下几种措施

　　1、向有关部门申请复核

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》中的规定，被征收人若对评估机构作出的评估报告有异议，那么被征收人可以向当地的房地产评估机构申请复核。

　　一般评估机构出具的评估报告往往会作为对被征收人补偿的依据。所以，被征收人在对评估报告不满意时，可要及时的向有关部门申请复核。

　　2、申请鉴定

　　如果对复核结果还不满意，那么，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收人可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　在实践过程中，被征收人千万不要认为，鉴定结果肯定会跟复核结果一样，然后就放弃了这一项权利。这其实是不正确的做法。在征地拆迁中，一定要敢于争取自己的合法权益，确保得到一个公平客观的评估结果。

　　3、申请行政复议或提起行政诉讼

　　如果对复核的结果和鉴定的结果都不满意的话，那么被征收人还可以向有关部门申请行政复议或是提起行行政诉讼，让律师帮助自己找到征收方的违法点，向有关部门申请查处。

　　北京圣运律师要提醒大家的是，征地拆迁较为复杂，老百姓又不懂法，所以在拆迁中难免会遇到补偿不合理，对补偿标准不满意的情况，但这时，被征收人一定要等将自己手上仅有的权利利用起来，不建议被征收人采取硬碰硬的做法，否则可能会覆水难收。

　　另外，被征收人还要注意评估机构、评估方式的选择。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》中规定的来说，被征收人是有权选择评估机构的。如果评估机构是征收方私自选定的，那么补偿自然是不会合理的，而且要是住宅拆迁的话，有利于被征收人的评估方式一般是市场比较法。

　　实践中，若评估程序不合法，评估机构并非是被征收人协商而定，那么被征收人可及时的咨询律师。

二、北京圣运拆迁律师10月28日在山东曹县办案

办案日期

2019年10月28日

办案地点

山东曹县

案由

房屋拆迁纠纷案

办案律师

孙善权律师团队

三、最高法院案例谈乡镇政府依据拆违职权并以自己名义实施的拆除行为，与上级委托执法无关联

　　【裁判要点】

　　1.政府协调所属相关职能部门配合实施强制拆除，并非强制拆除行为的具体实施主体。乡镇政府报上级政府批准，在上级政府协调和国土、住建、公安、城建部门的积极配合下，依据法律赋予的强制执行权，强制拆除当事人的在建房屋，是被诉强制拆除房屋行为的实施主体。上级政府仅仅是协调所属相关职能部门配合实施强制拆除，并非强制拆除行为的具体实施主体。

　　2.乡镇政府依据拆违职权并以自己名义实施拆除行为的，该拆除行为与上级委托执法无关联。对于上级政府出具委托书，委托乡镇政府对违法建筑实施拆除的问题。乡镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，依法享有强制拆除的法定职权，且乡镇政府以自己的名义作出强制拆除决定、实施强制拆除行为，强制拆除行为显然与前述委托执法无关联。乡镇政府请示、报送行动方案，目的在于获得上级政府及其职能部门的支持和协助、配合，也不是将其依法享有的强制拆除职权交由上级政府实施。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2017）最高法行申5617号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯其瑞。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省儋州市人民政府。法定代表人朱洪武。

　　原审第三人海南省儋州市中和镇人民政府。

　　法定代表人李纪。

　　再审申请人冯其瑞因诉被申请人海南省儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市中和镇人民政府（以下简称中和镇政府）行政强制拆除行为一案，不服海南省高级人民法院于2017年3月30日作出的（2017）琼行终37号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月31日立案受理，依法组成合议庭审查本案。案件现已审查终结。

　　1998年8月12日，冯其瑞向儋州市中和镇中和居民委员会（以下简称中和居委会）申请利用空闲用地建房。同年11月12日，中和居委会在冯其瑞的申请书上注明“该申请人情况属实，特此证明”，并加盖中和居委会的公章。2001年3月25日，中和居委会出具《地基（房产）证明书》，将252平方米空地批准给冯其瑞建房使用。2012年3月13日，儋州市政府向中和镇政府出具委托书，委托中和镇政府对中和镇辖区范围内的违法建筑行使行政执法和管理职权，委托期限从2012年3月14日至2015年12月31日。2013年3月17日，冯其瑞申请涉诉252平方米宅基地权属登记。2013年6月15日，儋州市政府向冯其瑞颁发儋集用（2013）第02321号《集体土地使用证》（以下简称02321号土地证）。2015年4月，冯其瑞在该宅基地上施工建房。2015年5月25日，中和镇政府向冯其瑞发出《通知书》，主要内容：冯其瑞所建房屋尚未申领《乡村建设规划许可证》，且私自改变土地利用性质，违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《海南省农村居民建房审批办法》有关规定，责令冯其瑞立即停止建设，在发文之日起7个工作日内拆除违法建筑。2015年6月8日，中和镇政府根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定作出《催告书》，要求冯其瑞自收到《催告书》之日起十日内自行拆除违法建筑，十日后仍未自行拆除的，中和镇政府将依法组织人员强制拆除。2015年9月1日，中和镇政府作出《强制拆除决定书》，决定于2015年9月8日对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。同日，中和镇政府拟定行动方案报儋州市政府审核。行动方案明确，成立联合强制拆除总指挥，儋州市副市长符巨友担任总指挥长，儋州市政府副秘书长林满欢任副总指挥长。2015年9月6日，儋州市政府公文呈批单上的拟办意见是：同意中和镇政府的意见，请中和镇政府牵头，国土、住建、公安、城建部门配合及时处理，具体工作由中和镇政府落实。2015年9月7日，中和镇政府向儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）去函，认为02321号土地证项下土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出《冯家园村村庄建设规划》，请求注销02321号土地证。2015年9月9日，儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。2015年10月26日，儋州市国土局以02321号土地证项下的土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出《冯家园村村庄建设规划》为由，请示儋州市政府批准注销02321号土地证。2015年11月3日，儋州市政府作出儋府函（2015）393号《关于注销中和镇中和居委会冯家园村冯其瑞集体土地使用证的批复》（以下简称393号批复），同意注销02321号土地证，并按相关规定办理注销登记手续。冯其瑞不服并提起诉讼，海南省第二中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）琼97行初6号行政判决，撤销393号批复，该判决现已生效。2016年1月18日，冯其瑞提起本案行政诉讼，请求确认儋州市政府强制拆除其在建房屋的行政行为违法。

　　海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初37号行政判决认为，本案虽然以中和镇政府名义制作《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，但从儋州市政府给中和镇政府的委托书来看，中和镇政府作出的行为，是基于儋州市政府的委托，且在实施强制拆除前，中和镇政府向儋州市政府呈送拆除违法建筑请示、拟定行动方案，报儋州市政府审批，由儋州市政府副市长担任强制拆除行动总指挥。儋州市政府公文呈批单也证明，儋州市政府同意中和镇政府呈报的意见，由儋州市政府组织多部门联合实施强制拆除行为。因此，儋州市政府是本案的适格被告。冯其瑞虽然持有02321号土地证，但没有证据证明其取得乡村建设规划许可、建设主管部门的施工许可等，冯其瑞的建房行为属于擅自建设房屋。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条规定，对违法建筑实施强制拆除前，行政机关应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。经催告，当事人逾期不自行拆除，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，儋州市政府强制拆除前，委托中和镇政府制作《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，并采取留置送达的方式送达冯其瑞，告知强制拆除的理由、依据，以及申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。儋州市政府已经履行强制拆除的相关程序。冯其瑞在规定限期内未自行拆除，儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除，符合上述法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冯其瑞的诉讼请求。冯其瑞不服，提出上诉。

　　海南省高级人民法院（2017）琼行终37号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉强制拆除行为是中和镇政府作出，中和镇政府以自己的名义制作《强制拆除决定书》《通知书》《催告书》，并实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《海南省城乡规划条例》第七十四条规定，在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。中和镇政府是法律规定行使上述拆除职权的行政机关。虽然儋州市政府与中和镇政府签订委托书，中和镇政府请示得到儋州市政府批准，拆除行为有儋州市政府其他部门参与，但这些都是行政机关内部行为，不足以否定中和镇政府法定职权及以其名义作出强制拆除决定并具体实施的事实。中和镇政府依法应当作为本案被告。一审判决以儋州市政府作为本案被告，不符合事实和法律规定，应予以纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第二款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项的规定，裁定撤销一审判决，驳回冯其瑞的起诉。

　　冯其瑞申请再审称：1.儋州市政府是适格被告。虽然中和镇政府以本单位的名义作出《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，但从儋州市政府和中和镇政府签订的委托书来看，中和镇政府的行为是基于儋州市政府的委托而行使的。实施强制拆除前，中和镇政府向儋州市政府呈送拆除违法建筑请示，拟定行动方案，报儋州市政府审批，儋州市政府组织多部门联合实施强制拆除。2.儋州市政府强制拆除冯其瑞房屋的行政行为违法。冯其瑞在自己的宅基地上建房,并未改变土地利用性质，不存在利用农用地建房、私自改变土地利用性质问题。2015年9月9日前，海南全省农村还没有开展农村报建工作，冯其瑞建房不需要《乡村建设规划许可证》。请求撤销二审裁定，依法再审本案，确认儋州市政府强制拆除行为违法，赔偿损失、恢复原状。

　　儋州市政府、中和镇政府均未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，中和镇政府以冯其瑞未获得《乡村建设规划许可证》为由，决定拆除冯其瑞的在建房屋。在冯其瑞未自行拆除的情况下，中和镇政府报经儋州市政府批准，在儋州市政府协调和市国土、住建、公安、城建部门的积极配合下，依据法律赋予的强制执行权，强制拆除冯其瑞的在建房屋，中和镇政府是本案被诉强制拆除房屋行为的实施主体，系本案适格被告。冯其瑞主张，儋州市政府才是本案适格被告。但是，儋州市政府作为中和镇政府的上级政府，在本案中仅仅是协调所属相关职能部门配合中和镇政府实施强制拆除，并非被诉强制拆除行为的具体实施主体。至于儋州市政府出具委托书，委托中和镇政府对违法建筑实施拆除的问题。本案中，中和镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第二款规定，依法享有强制拆除的法定职权，且在实施本案强制拆除行为过程中，中和镇政府以自己的名义，而非以儋州市政府的名义，作出强制拆除决定、实施强制拆除行为，强制拆除行为显然与前述委托执法无关联。中和镇政府向儋州市政府请示、报送行动方案，目的在于获得上级政府及其职能部门的支持和协助、配合，也不是将其依法享有的强制拆除职权交由儋州市政府实施，同样不能证明儋州市政府是本案被诉强制拆除行为的实施主体。因此，冯其瑞主张儋州市政府是本案适格被告，理由不能成立，本院不予支持。冯其瑞还主张，儋州市政府强制拆除其在建房屋违法，但是本案二审裁定结果是驳回起诉，并不涉及强制拆除在建房屋行为的合法性问题，以此为由申请再审，理由亦不能成立。

　　应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院才能够裁定驳回起诉。二审过程中发现被告不适格的，人民法院亦应当向原告释明。原告同意变更被告的，人民法院可以裁定撤销一审判决，发回一审法院或者指令有管辖权的法院重新审理，原告不同意变更被告的，人民法院才能够裁定驳回起诉。本案中，二审裁定未说明是否已向冯其瑞释明其应变更被告，即直接裁定驳回起诉不妥，本院予以指正。鉴于本案系对再审申请的审查，二审裁定驳回起诉并未对冯其瑞依法另行起诉形成法律上的障碍，该项诉讼程序违法未影响案件的公正审判，本案不予再审。冯其瑞在收到本裁定后，可以以中和镇政府为被告，对中和镇政府作出的强制拆除决定和强制拆除行为，向有管辖权的人民法院，依法另行提起行政诉讼。

　　综上，冯其瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　驳回冯其瑞的再审申请。

　　审判长郭修江

　　审判员曹　刚

　　审判员熊俊勇

　　二〇一七年九月二十一日

　　书记员陈清玲

　　来源：行政涉法研究

四、土地征收律师谈外嫁女能否获得补偿安置的六个条件

　　近日，有不少当事人咨询关于外嫁女是否享有土地征收中相应的补偿安置权利。从实践中来看，许多村委会或是相关部门在具体的补偿安置阶段，常会以已经出嫁为由不对“外嫁女”进行补偿安置。那么在征地拆迁中，“外嫁女”是否应当享有补偿安置的权利呢？

　　“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律法规中并没有明确规定“外嫁女”是否有拆迁补偿，且也没有就“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，作出不同于普通村民的特殊规定。

　　不过，根据相关类似案件的裁判情况，涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：

　　一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；

　　土地补偿费分配应该要遵循合法性原则、民主商议原则、平等分配原则以及人地合理比例分配原则。在土地征收时，因村集体享有土地所有权，所以享有土地补偿费，但被征收人有集体经济组织成员的身份，所以享有该补偿费的权利。所以，如果外嫁女户籍在补偿安置方案确定时仍然在原集体经济组织，那么就该享有该部分补偿费的权利。

　　二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；

　　户口没有迁出留在本村的“外嫁女”，且也仍在该集体经济组织实际生活和生产，那么其仍然具备土地征收补偿主体资格，村规民约关于征地补偿款分配方案的规定不能与法律或政策产生冲突，其子女在本村的合法权益也应依法得到保障。

　　三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；

　　四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；

　　五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；

　　外嫁女作为承包村民小组所有的集体土地的家庭承包成员之一，同时也履行了应尽的村民义务，无论其是否属于户口能迁出而未迁出的人员，均依法享有相应取得土地征用补偿费的权利。村委会不能以各种原因不对其进行分配其相应土地补偿费。

　　六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。

　　土地的承包权益对农村成员至关重要，外嫁女也不例外。所以，如果在新的居住地没有取得土地承包权，承包期内，发包方就不得收回其原承包地。并且，在遇上土地征收时也仍然需要对其进行补偿安置。

　　也就是说，外嫁女在征地拆迁中能不能获得相应的补偿安置，需看是否满足以上的相关条件，不能一概而论。总之，北京圣运律师要说的是，外嫁女的权益不容侵犯，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。

　　因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。

　　因此实践中，如果村委会以“出嫁”或是户口不在该集体经济组织内，那么当事人可以及时地向有关部门举报，及时地咨询专业律师，在律师的帮助下，向法院提起诉讼，依法维护自己的合法权益。

五、最高法谈取决于征收是否依法补偿，完成法定征收程序，直接对权利造成了损害

　　裁判要旨

　　一种观点认为，根据《物权法》第二十八条的规定，征收决定自作出并公告时，发生物权转移的法律效力，原集体土地权利人丧失集体土地所有权和使用权，同时取得征收补偿安置请求权。故对原集体土地权利人产生实际影响的是土地征收及其补偿安置行为，其对该行为不服，可依法申请复议、提起诉讼。至于行政机关如何处置已经征收为国有的土地，与原集体土地权利人已无利害关系，其不得就此提起诉讼。另一种观点认为，《物权法》第二十八条规定的“自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”不能单纯地理解为征地决定作出及公告送达时生效，而应当理解为按照《土地管理法》及其实施条例的要求，完成包括进行安置、支付补偿费用在内的全部征收程序后方能产生物权转移的法律效力。因此，在进行安置补偿之前，即使征收文件已经下达，村民作为原土地使用权人仍然与后续权证注销、土地出让、颁证等行为具有法律上的利害关系，可以就此提起诉讼。【裁判思路与裁判规则】一般来说，集体土地在被征收后，性质便转化为国有土地，被征收人对国有土地上的转让和颁证行为，也就相应失去了法律上的利害关系，不具有对后续相关行政行为提起行政诉讼的原告资格。在集体土地征收过程中，这里的“依法”应当具体包括：（1）对被征收人依法进行安置补偿。（2）依法完成了法定的征收程序。综上，在征收决定作出并生效后，后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉，取决于三个问题：一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形；二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题；三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。

　　解答全文

　　征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉？

　　【问题的由来】

　　由于理论上对集体土地征收过程中物权转移的时点存在不同认识，实践中，征地批复或征地决定作出后，土地所有权变更的时间节点也相应存在不同观点，包括：（1）征地决定作出时。该观点认为，根据《物权法》第二十八条的规定，因人民政府的征收决定导致物权变更的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。而行政行为一经作出，即具有公定力、确定力和执行力，因此有权机关作出批复时，土地所有权即发生变更。（2）征地决定公告时。该观点认为，《土地管理法》及其实施条例规定征地依照法定程序批准后需要在被征地方予以公告，征地决定送达被征地主体，被征地主体知情后，批复才正式生效，所有权也才相应发生变更。（3）征地程序完成时。该观点认为，为了保护被征地人的利益，征地机关在完全实施了征地批文批准的事项和要求，征地程序完成时，才能发生《物权法》第二十八条规定的物权变更效力。（4）原权利凭证注销时。该观点认为，根据《土地管理法》第四十六条第二款和《土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，被征收土地的所有权人和使用权人持权利证书到国土资源部门办理征地补偿登记。而根据《物权法》第九条规定的不动产物权登记公示公信原则，因国家所有的自然资源所有权可不登记，所以补偿登记后注销原不动产权利人物权时，所有权发生变更。基于上述不同观点，对于被征收人可否就征地批复作出后相关权利证书的注销、国有土地的出让、颁证等行为提起诉讼，司法实践中存在认识上的分歧。

　　【不同观点】

　　另一种观点认为，《物权法》第二十八条规定的“自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”不能单纯地理解为征地决定作出及公告送达时生效，而应当理解为按照《土地管理法》及其实施条例的要求，完成包括进行安置、支付补偿费用在内的全部征收程序后方能产生物权转移的法律效力。因此，在进行安置补偿之前，即使征收文件已经下达，村民作为原土地使用权人仍然与后续权证注销、土地出让、颁证等行为具有法律上的利害关系，可以就此提起诉讼。

　　【裁判思路与裁判规则】

　　一般来说，集体土地在被征收后，性质便转化为国有土地，被征收人对国有土地上的转让和颁证行为，也就相应失去了法律上的利害关系，不具有对后续相关行政行为提起行政诉讼的原告资格。其根据在于，《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，征地过程中，人民政府的征地决定作出并依法公告送达后，土地的所有权主体就由集体经济组织转变为国家。但是，我们应当注意，所有权并不是一个完全不受限制的权利，所有人在行使所有权时，不能侵害社会公共利益和他人的合法权益。此外，所有权还是一个包含占有、使用、收益、处分等多个权能的权利。由于上述权能可能分属于不同主体，因此，即使取得所有权也不意味着所有权人可以完全行使对物的支配权。从这个意义上来讲，所有权的行使具有一定的社会性。《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”在集体土地征收过程中，这里的“依法”应当具体包括：

　　（1）对被征收人依法进行安置补偿。

　　《物权法》第二十八条虽然规定了因人民政府的征收决定，导致集体土地征收的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。但同时，《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”综合上述规定，不难发现，集体土地自征收决定公布生效后，相应的土地所有权发生改变。但与此同时，被征收人取得了要求征收部门进行安置补偿的权利。对此，有观点认为，由于此时被征收人的所有权和使用权已经转变为安置补偿请求权，因此，原集体土地权利人通过对土地征收及其补偿安置行为提起诉讼，完全可以实现维护其合法权益的目的。相反，通过起诉后续国有土地出让、登记颁证等行为，无论人民法院如何判决，均不能直接解决实质问题。即使判决撤销出让、登记颁证等行为，也只是回到集体土地征收及补偿安置状态，原集体土地权利人要解决纠纷，仍需针对集体土地征收及补偿安置行为申请复议、提起诉讼。因此，允许原集体土地权利人直接针对征收之后的国有土地出让、登记颁证等行为提起诉讼，不但不能实质性解决纠纷，同时也不符合诉讼经济原则，浪费司法资源，徒增当事人诉累。对于上述观点，本书认为，征收人所拥有的被征收土地的所有权和使用权转化为安置补偿请求权的过程，从法律性质上看，实质是被征收人所享有的原土地所有权或使用权这一物权转化为债权请求权的过程。而对于这种安置补偿请求之债的保护，《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，土地征收的最后环节-交出土地，要由人民法院来审查执行。而《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项、第二款规定：“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行......人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”该条虽然是对责令交出土地之后人民法院对非诉执行申请审查的规定，但它明确将原土地使用人已经依法得到安置补偿（包括已经依法安置补偿但被征收人无正当理由拒绝接受的情形），作为人民法院准许自然资源主管部门执行其作出的责令交出土地决定的前置要件，从而使依法安置补偿与否，成为征收人能否实现土地所有权的要件之一。这一点在新修订的《土地管理法》中也得到了体现，该法第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”换句话说，征收人不依法进行安置补偿，就不能强令被征收人交出土地，从而也就无法完整地实现其所享有的国有土地所有权的权能。而这也可以理解为，虽然集体土地被征收，土地所有权性质发生了改变，但改变后的国有土地使用权在被征收人所享有的安置补偿之债尚未实现前，依然实际掌握在被征收人手中，从而事实上形成了一种持续占有不动产直至债权圆满清偿的权利状态，这种权利状态非常类似于不动产质权。虽然我国立法上并不承认不动产质权，但究其原因，除了法律文化方面的因素，更重要的是考虑到公示方法的问题，即在不动产物权采取登记生效主义的情况下，它与不动产抵押本质上并无区别。因此，在我国，虽然没有规定不动产质权的登记制度，但却规定了不动产抵押权制度。由于根据相关法律规定，在集体土地征收过程中，事实上确实存在土地所有权转移后，被征收人对原土地及其房屋的合法占有，因此，我们可以绕过质权如何取得的问题，直接参照经登记而取得的不动产抵押的法律效果，利用后者作为法律工具来分析征收补偿中的相关问题。《物权法》第一百九十一条第二款规定：“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”参照这一规定，在安置补偿尚未依法落实的情况下，被征收人在征收人实施的后续出让、颁证等行为直接侵害其对土地和房屋占有的情况下，被征收人具有法律上的利害关系，可以作为原告提起诉讼。这种原告资格是基于被征收人的合法财产权而被法律赋予的，司法机关不能简单地从救济的必要性角度随意剥夺。退一步讲，即使从救济的必要性角度考虑，撤销对被征收土地和房屋的违法处置行为，对于维护尚未获得安置补偿利益的被征收人的合法权益也是必要的。

　　（2）依法完成了法定的征收程序。征地行为是一个多阶段性的行为。取得征地批准文件并公布生效，并不意味着征地工作必然会完成，如遇到特殊情况也有可能不能继续实施征地行为。例如，原国土资源部印发的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见的通知》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”在此情况下，由于没有继续进行法定的征收程序，从而导致其他相关权利没有发生及时转移。此时，原土地权利人仍然合法享有土地的使用权，因此，其对于后续的用地行为不服，仍然可以提起复议或诉讼。此外，在征地公告已经发布，土地所有权已经发生转移，但并未实际开发利用的情况下，原农村集体经济组织及其成员依然可以享有土地使用权，只不过此时的土地使用权已经在性质上从集体土地使用权转化为国有土地使用权。对此，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条规定：“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。”这种情况下，被征收人显然是可以在后续的土地利用行为侵害其合法权益的情况下，对相关行为提起行政诉讼的。综上，在征收决定作出并生效后，后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉，取决于三个问题：一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形；二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题；三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。

　　【需注意的问题】

　　（1）对于前面提到的因有关用地批准文件自动失效，而导致没有完成征收程序的问题，需要讨论的是，何为农用地转用和土地征收批准文件自动失效？是否自始无效？已经批准征收为国有土地的集体土地是否能够重新转为集体土地？市、县人民政府是否不再享有依据征地批文组织实施征收土地的权利？实务中争议颇多。对此，自然资源部于2018年6月25日下发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号），其中规定“规范认定无效用地批准文件。各省（区、市）要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。”该通知重申了批准文件自动失效的规定，同时对于已经实施征地补偿安置方案但不具备供地条件的情形，规定了逐级报批撤回用地批准文件的程序。但该通知下发后，实务操作中争议依旧很大，主要争点在于：国务院批地以及省级人民政府批地文件失效的概念是否完全一致？已经批准征收为国有土地的土地是否还能再还原为集体土地，法律上是否有障碍？市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回批准文件是否就能导致文件失效？......据我们了解，目前对于省级人民政府征地和农转用批准文件，有两者一起申请撤回的，也有仅申请撤回农用地转用批准文件的。而对于国务院的批准文件，出现过申请撤回农用地转用批准文件的，但迄今为止还未出现过撤回征地批复文件的申请。为使这一规定更符合上位法精神和更具有可操作性，2018年12月6日，自然资源部办公厅又下发了《关于批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2018〕49号），该通知规定：“为更好实施建设用地＇增存挂钩＇机制，加快推进批而未供土地处置工作，现就有关问题通知如下：一、农用地转用或土地征收经依法批准后，未公告补偿安置方案的，可认定为未实施具体征地行为。对已公告补偿安置方案，因相关规划、政策调整，不具备供地条件的土地，在处理好有关补偿事宜后，可由市、县人民政府按相关规定，逐级报原批准机关申请撤回有关批准文件，原批准机关同意撤回的，批准文件不再执行。二、对国务院批准的城市建设用地，省（区、市）已批准实施方案的，因相关规划、政策调整等原因，部分已不具备供地条件的，可由市、县人民政府按相关规定，逐级报省级人民政府申请调整用地实施方案，并报自然资源部备案；未批准实施方案的，省级自然资源主管部门要加快组织报批工作，并及时报自然资源部备案。对省级人民政府批准的城市建设用地，需要用地调整的，由各省（区、市）规定。”可以看出，49号通知不再提“文件失效”的说法，而是明确了三种情况：一是明确规定了究竟何为未实施征地行为，即批准文件下达后，完全未公告补偿安置方案的情形才视为没有实施征地行为。二是市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回有关批准文件的，需要原批准机关同意撤回，文件才明确不再执行。反过来说，如果原批准机关不同意撤回，文件仍有执行的可能性。三是国务院批准的城市建设用地，分地方是否已经批准实施方案两种情形，而无论是否批准实施方案，都要通过调整用地实施方案和加快组织报批等方式推进执行。相当于对于国务院批准用地在制度上没有设计申请撤回用地的途径。据此，关于“批准文件自动失效”的理解，目前，只有完全未公告补偿安置方案，及市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回有关批准文件且原批准机关同意撤回两种情形。换句话说，只有在这两种情形下，农用地转用和土地征收批准文件才明确不再执行，并可以交回原集体经济组织。而其他情形则是要尽快调整用地实施方案或者加快组织报批，以推进已经发生效力的用地批准文件的执行。（2）虽然总体上看，征地批复作出后，在特定条件下，后续物权变动行为具有可诉性。但需要注意的是，即使在没有依法安置补偿的情况下，被征收人可以就后续颁证等行为提起诉讼，但其在提起诉讼时，应当证明其已经就没有依法补偿安置这一行为提起诉讼，并得到法院支持；或是将安置补偿行为与后续被诉行为一并提起诉讼，从而解决其据以提起诉讼所依据的“抵押权”所依附的“安置补偿债权”这一诉讼的前提要件是否具备的问题。而在进入诉讼程序后，其诉求能否最终得到支持，还要具体看取得土地相关权利的第三人是否为善意第三人，撤销相关权证是否会损害公共利益等。（3）新修订的《土地管理法》，在土地征收程序方面，要求县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查、公告听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等事项签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位，方可申请征收土地。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，供审批机关决策参考。从而将签订补偿安置协议的工作挪移到了征地报批前，届时，对于征地决定下达前就已经签订安置补偿协议的被征收人，由于其对于征收行为已经知情并同意安置补偿方案，征地决定下达后，再将争议延伸至后续权证注销、土地出让、颁证等行为的必要性和合理性就将值得商榷。

　　【相关案例】1．广东省中山市坦洲镇永一村合兴村民小组诉中山市人民政府颁发国有土地使用权证案,（2014）粤高法行终字第1025号

　　基本案情：被告中山市人民政府于2006年5月24日向第三人中山市大俊企业有限公司颁发了中府国用〔2006〕第330518号《国有土地使用权证》，将位于中山市坦洲镇永一村合兴队的12100.65平方米土地办证至第三人名下。原告合兴村民小组认为，涉案土地自中华人民共和国成立后一直是其名下的耕地，从未有行政机关表示该宗地已被征收或由农用地转为商业用地予以出让，原告村民也从未领取过任何关于该宗土地的征地补偿款。近来，第三人在原告村里欲建设施工，原告才得知被告的土地发证行为，随即以被告未经补偿就擅自将原告赖以生存的土地发证至第三人的名下侵犯了原告的权益为由，请求法院判令撤销被告给第三人颁发的《国有土地使用权证》。

　　裁判摘要：

　　本案中，虽然涉案土地已由原广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字〔2006〕65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，可以由集体农用地转为建设用地，但是，中山市政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成，合兴村民小组具有就后续颁证行为提起诉讼的原告资格。

　　2．石某某诉山东省潍坊市人民政府行政复议案

　　基本案情：

　　案涉土地于2002年10月22日经山东省人民政府鲁政土字〔2002〕516号《关于青州市2002年第六批次城市建设用地的批复》征为建设用地，青州尧王制药有限公司与青州市益都街道办事处石家社区居委会二组及居委会两次签订协议，先后对案涉土地的租用及征用所涉土地补偿及失地农民保险金等问题作出约定，相关补偿款已全部支付。后石某某提起复议申请，请求撤销青州市人民政府作出的青政复土字〔2002〕297号《关于向青州尧王医药包装材料有限公司出让国有土地使用权的批复》，复议机关以其不具备主体资格为由，驳回申请人的复议请求。石某某对复议决定不服，遂成诉。

　　裁判摘要：申请人石某某作为案涉土地承包人，对于案涉土地征收过程中的实施行为具有利害关系，但是在案涉土地已经被依法征收，且相关补偿款已全部支付的情况下，其与青州市人民政府将征收的土地再予以出让的行为之间不具有利害关系。故，复议机关的处理并无不当，其诉讼请求应予判决驳回。

　　来源：阎巍、胡卉明著《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》

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