发布:2024-09-26 14:00 文章来源：北京圣运律师事务所
据住房和城乡建设部官网消息，住房和城乡建设部29日发布通知，就加强县城绿色低碳建设公开征求意见。通知提出，县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅占比应不低于75%。县城新建住宅最高不超过18层。
通知指出，改革开放以来，我国县城建设取得显著成就，县城面貌发生巨大变化，但仍然存在县城规模无序扩张、布局不合理、密度和强度过高、基础设施和公共服务设施能力不足、人居环境质量不高等问题，迫切需要转变县城开发建设方式，推进县城建设绿色低碳发展。
通知提出，严守县城建设安全底线。县城建设要坚持系统观念，统筹发展与安全，明确县城建设安全底线要求。
控制县城建设密度和强度。县城建设应疏密有度、错落有致，既要防止盲目进行高密度高强度开发，又要防止摊大饼式无序蔓延。县城人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万人，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值应控制在0.6至0.8。
限制县城居住建筑高度。县城居住建筑高度要与消防救援能力相匹配。县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅占比应不低于75%。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证，并加强消防应急、市政配套设施等建设。
县城建设要与自然环境相协调。县城建设应充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破坏原有的山水环境，保持山水脉络和自然风貌。
大力发展绿色建筑和建筑节能。县城新建建筑要普遍达到基本级绿色建筑要求。鼓励发展星级绿色建筑。
建设绿色节约型基础设施。县城基础设施建设要适合本地特点，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。
加强县城历史文化保护传承。保护传承县城历史文化和风貌，保存传统街区整体格局和原有街巷网络。不拆历史建筑、不砍古树名木、不破坏历史环境。
建设畅通的步行系统。打造适宜步行的县城交通体系，建设连续通畅的步行道网络。
营造人性化公共环境。严格控制县城广场规模，县城广场的集中硬地面积不应超过2公顷。推行“窄马路、密路网、小街区”，打造县城宜人的空间尺度。
推行以街区为单元的统筹建设方式。要合理确定县城居住社区规模，加强市政基础设施和基本公共服务设施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾处理等设施。
通知强调，各地要按照本意见要求，根据本地区县城常住人口规模、地理位置、自然条件、功能定位等因素明确适用范围，特别是位于农产品主产区、生态功能区的县城要严格按照有关要求开展绿色低碳建设。（记者孙红丽）
【裁判要旨】
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。”因此，在为公共利益需要征收房屋时，应充分保障被征收房屋所有权人的合法权益。在城市房屋征收过程中，尤其要注意合法合情合理地解决其中久拖不决的遗留问题。国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号文）在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”42号文确定了解决城市房屋拆迁中久拖不决遗留问题的基本原则，即对待遗留问题，不能一刀切，完全按照产权性质不给予住改商房屋有关经营方面的任何补偿。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行再109号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）贾晓，男，1959年1月4日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市九原区沙河镇兰溪花园16栋3单元205号。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区包头市九原区人民政府。住所地内蒙古自治区包头市建设路立交桥。
法定代表人李少强，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人郑海军，内蒙古自治区包头市九原区人民政府工作人员。
再审申请人贾晓因诉内蒙古自治区包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）房屋征收补偿决定一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2016）内行终79号行政判决，向本院申请再审。本院听证后，于2019年1月14日作出（2017）最高法行申3677号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
贾晓向内蒙古自治区包头市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销九原区政府作出的包九原府征补字第（2015）32号《房屋征收补偿决定书》（以下简称32号房屋征收补偿决定），主要理由是：政府此次征收房屋的目的是进行商业开发而非为了公共利益，故涉案房屋征收决定违法；贾晓的个体工商营业执照、税务登记证、餐饮服务许可证证明其房屋用于商业经营，故不应按照住宅的补偿标准给予补偿，而应按照营业性用房给予补偿。
内蒙古自治区包头市中级人民法院一审查明：登记在贾晓名下的房权证九原区字第××号房屋所有权证登记内容分别为：房屋坐落于九原区××路××街坊××号，面积分别为12.86平方米、13.82平方米、55.18平方米；设计用途为住宅。自建房为15.4平方米。包九原国用（2001）字第4647号国有土地使用权证记载使用面积114.90平方米，使用权类型为国有划拨用地。贾晓提交的个体工商营业执照（小吃店、面食）餐饮服务许可证有效期至2016年4月27日，餐饮服务许可证有效期为2014年5月9日至2017年5月8日，税务登记证发证时间为2010年6月1日。九原区健康路八、九号街坊是旧城区改造项目，经包头市人民政府批准由九原区政府负责该地块的征收工作。2015年2月16日，九原区政府对九原区健康路八、九号街坊旧城改造项目发布《房屋征收决定公告》，决定对健康路东第五排房屋以西（不包括第五排）、健康路以东、乌兰路以北、新春街以南，总占地面积42亩，征收规模9163平方米范围内的房屋实施征收工作。房屋征收与补偿主体部门为包头市九原区政府，征收部门为包头市九原区城乡房屋征收中心，实施单位为包头市九原区城乡房屋征收中心和包头市九原区沙河镇街道办事处。同日，九原区政府发布《九原区健康路八、九号街坊国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称征收补偿方案），方案中明确了征收期限、房屋征收补偿安置方式及奖励办法等相关事宜。本次房屋征收范围内货币补偿的补偿价格为4000元／平方米，或按照具有相应资质的评估机构评估确定的价格进行补偿；被征收房屋就地新建住宅安置，安置于润泽阳光小区，房屋产权调换的按照合法有效《房屋所有权证》“征一还一”的原则，住宅回迁面积超出核定回迁面积的部分，按市场价结算，基础价4000元／平方米，具体楼层差价见附表。贾晓使用的土地及房屋在上述征收范围内，因贾晓认为其房屋为营业性用房，九原区政府未按照营业性用房给予补偿，致使双方未能在签约期限内达成补偿协议。包头市九原区城乡房屋征收中心于2015年2月28日向被征收人下发了《关于选定健康路八号街坊改造国有土地上房屋征收与补偿项目评估机构的通知》（以下简称《通知》），《通知》明确九原区健康路八号街坊国有土地上房屋征收与补偿改造项目已正式进入国有土地上房屋征收与补偿程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》及《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，对包头市范围内就“九原区健康路八号街坊改造项目”提出房屋征收评估申请的房地产价格评估机构进行认真审核，确定了5家具有资质的房地产价格评估机构。通知被征收人于2015年3月3日在九原区健康路八号街坊改造房屋征收办公室协商选定评估机构，协商不成通过选票方式选定。2015年3月5日下午15:00在公证处的公证下，通过摇号、抽签等方式，选定由包头市久鼎房地产估价事务所进行评估，并将选举情况予以公证。包头市久鼎房地产估价事务所于2015年3月24日-2015年3月27日作出包头久鼎估征字（2015）第Ｊ0012号《房地产估价报告》（以下简称评估报告）及《九原区健康路八号街坊改造国有土地上房屋征收与补偿项目分户评估报告复核权利的告知单》（以下简称复核权利告知单），于2015年4月8日送达贾晓，贾晓未提异议。经评估，贾晓被征收房屋住宅部分评估单价为3100元／平方米、自建房单价为860元／平方米、大门500元、菜窖1200元、围墙739.2元、硬化617.4元。2015年4月28日，九原区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、征收补偿方案、评估报告等，作出32号房屋征收补偿决定。其主要内容为：一、被征收人贾晓可以选择下列货币补偿或者房屋产权调换中任何一种征收补偿方式：（一）货币补偿1.被征收房屋及地上构筑物、附属物的补偿：贾晓名下位于包头市××路××街坊××号住宅评估金额共270067元；如按征收补偿方案补偿标准征收补偿金额342290元（含装修费）；按照“就高不就低”的补偿原则，补偿347834元（含装修费）（具体补偿明细见附表）。2.搬迁补偿费：按10元／平方米的标准进行补偿，共973元。以上合计348807元。（二）房屋产权调换1.产权调换房屋：由征收人九原区政府提供位于九原区××路××街坊润泽阳光小区××楼××单元××号，建筑面积为98.08平方米的住宅，由被征收人支付房屋产权调换差价160018元。产权调换房屋为期房，交房日期为2015年12月31日。2.无产权房屋及附属物的补偿款合计为16301元。3.搬迁补偿费按两次标准进行补偿，迁出时按被征收房屋建筑面积10元／平方米，回迁时按置换面积10元／平方米的标准进行补偿，合计1953元。4.房屋装修补偿款按被征收房屋产权登记面积50元／平方米的标准进行补偿，合计4093元。5.临时安置费补偿款按回迁面积12元／平方米，月支付，预计8个月，合计9416元。以上五项合计由被征收人贾晓支付九原区政府房屋产权调换差价共128255元。二、贾晓自接到本决定之日起15日内到房屋征收与补偿办公室选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收人房屋。逾期不选，视为选择货币补偿方式。如不服60日内向包头市人民政府提出复议或者3个月内向人民法院提起诉讼。同时作出《包头市九原区政府关于健康路八号街坊国有土地上房屋征收与补偿项目征收补偿公告》（以下简称《公告》），并将32号房屋征收补偿决定及《公告》送达贾晓。贾晓认为九原区政府作出的32号房屋征收补偿决定违法，侵犯了其合法权益，故提起诉讼。
内蒙古自治区包头市中级人民法院一审认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。九原区政府作为县级人民政府有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》征收贾晓国有土地上的房屋并作出征收补偿决定。贾晓提出本案房屋征收决定违法，因本案被诉行政行为并非房屋征收决定，而是九原区政府依据公布的征收补偿方案作出的32号房屋征收补偿决定，因此，贾晓认为征收行为违法不属于本案审查范围。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，县级人民政府有按照征收补偿方案作出征收补偿决定的职权。贾晓对被征收房屋的评估报告有异议，可根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，自收到评估报告之日10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。包头市九原区城乡房屋征收中心对“九原区健康路八号街坊国有土地上房屋征收与补偿项目”提出房屋征收评估申请的房地产估价评估机构进行了认真审核，确定了5家具有资质的房地产价格评估机构，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对被征收人下发选择确定评估机构的通知，通过现场抽签方式确定由包头市久鼎房地产估价事务所作为本次征收价格评估机构，并予以公证，符合法律规定。贾晓被征收房屋的价值，是由包头市久鼎房地产估价事务所按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定的。评估报告作出后，依法送达贾晓，同时送达了复核权利告知单。贾晓对评估结果在规定期限内未按规定向房地产价格评估机构申请复核评估。关于贾晓认为其房屋系商业用房，不是住宅，贾晓的房屋产权登记设计用途为住宅，其按照商业用房使用，但未依法办理变更登记和提供缴纳相关税费凭证，不能否定房屋登记设计用途为住宅的性质。关于贾晓认为土地应当给予补偿，包头市久鼎房地产估价事务所已经作出评估报告，且土地性质为国有划拨用地，贾晓主张按照商业用房补偿及土地应给予补偿于法无据。九原区政府作出32号房屋征收补偿决定后，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在房屋征收范围内予以公告，符合法定程序。对于贾晓认为32号房屋征收补偿决定违法，侵犯其合法权益的诉讼请求，不予支持。一审法院于2015年12月16日作出（2015）包行初字第85号行政判决：驳回贾晓的诉讼请求。
贾晓不服，向内蒙古自治区高级人民法院上诉，请求撤销一审判决及32号房屋征收补偿决定。
内蒙古自治区高级人民法院二审认为：一、关于适用法律错误问题。32号房屋征收补偿决定虽适用了已废止的《包头市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称征收与补偿暂行办法），但其内容与《包头市国有土地上房屋征收与补偿条例》并不矛盾，与现行法律、法规并无冲突。虽适用已废止的征收与补偿暂行办法属适用法律不当，但贾晓并未提供证据证实对其权利义务产生不利影响。二、关于32号房屋征收补偿决定的结果严重不公问题。贾晓称其涉案房屋系商业用房，应按商用房标准进行补偿。该院认为贾晓的涉案房屋产权证登记的用途为住宅，其称按照商业用房使用，但未提供其缴纳相关税费的凭证，且涉案房屋的评估报告依法送达给贾晓的同时，送达了复核权利告知单。根据《关于土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，其应自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估，而贾晓在规定期限内未申请复核评估。三、关于32号房屋征收补偿决定所依据的房屋征收决定违法问题。涉案房屋征收决定在未被依法撤销的情形下，依据该决定作出的32号房屋征收补偿决定并无违法之处。四、关于32号房屋征收补偿决定的程序违法问题。该院认为，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，县级人民政府有权依法按照征收补偿方案作出征收补偿决定，32号房屋征收补偿决定的程序并无不当。据此，内蒙古自治区高级人民法院于2016年5月12日作出（2016）内行终79号行政判决：驳回上诉，维持原判。
贾晓不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决及32号房屋征收补偿决定，依法提审或指令下级法院再审。主要事实和理由为：其所有的涉案房屋不属于征收范围；涉案房屋征收决定违法；32号房屋征收补偿决定适用了废止的法律法规，按照住宅用房标准给予其补偿错误，评估报告违法；九原区政府未举证证实已公告32号房屋征收补偿决定，程序违法。
九原区政府称：一是贾晓提起再审申请已超过法定期限；二是贾晓的涉案房屋在征收范围之内；三是征收决定与补偿决定系不同的行政行为，本案应审理补偿决定，而非征收决定；四是32号房屋征收补偿决定合法。首先，评估报告作出的程序合法。其次，贾晓在收到评估报告后未提出异议。第三，评估时点符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。第四，补偿标准是对比征收补偿方案以及涉案评估报告后，按照就高不就低的原则，确定涉案房屋的价格。此价格在征收时足以满足被征收人另行购买房屋的需求，且征收补偿方案还提供了产权调换的安置方案，不能以现在的价格作为标准衡量32号房屋征收补偿决定确定的补偿数额是否符合公平原则。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。”因此，在为公共利益需要征收房屋时，应充分保障被征收房屋所有权人的合法权益。在城市房屋征收过程中，尤其要注意合法合情合理地解决其中久拖不决的遗留问题。国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号文）在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”42号文确定了解决城市房屋拆迁中久拖不决遗留问题的基本原则，即对待遗留问题，不能一刀切，完全按照产权性质不给予住改商房屋有关经营方面的任何补偿。本案中，涉案房屋虽产权性质为住宅，但贾晓向原审法院提交了营业执照等证据用以证明其涉案房屋用于餐饮经营，符合42号文中“应给予适当补偿”的适用条件。虽然贾晓仅提交税务登记证，未提供纳税证明，但贾晓一直主张其系特困职工，符合免予纳税情形。原审法院未进一步查明相关事实，审查涉案房屋是否符合适用42号文的情形，而是直接确认32号房屋征收补偿决定合法，确有不当。此外，32号房屋征收补偿决定适用了已废止的征收与补偿暂行办法，属适用法律错误。故，本院认为原审法院认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。本案尚需查明涉案房屋的营业额、应缴税额或免缴税额等情况，以确定补偿数额。需查明的具体事实问题包括：涉案房屋中用于经营的部分的面积；实际经营情况，包括年度或月度经营额；经营的时间区间；应缴税额或免缴税额；贾晓在申请再审时已经向本院提供了税务所出具的免税证明，需质证审查；涉案评估报告适用了已废止的当地征收与补偿暂行办法，故需查明按照新的征收与补偿办法，评估金额是否会有变动。
综上，再审申请人贾晓申请再审的部分理由成立，一、二审法院认定基本事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。本案争议的解决需以全面、准确地认定事实为前提，由于一、二审法院对涉案房屋的经营额等事实均未予认定，故本案宜由一审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区高级人民法院（2016）内行终79号行政判决；
二、撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院（2015）包行初字第85号行政判决。
三、本案发回内蒙古自治区包头市中级人民法院重新审理。
审判长 李智明
审判员 阎 巍
审判员 仝 蕾
二〇二〇年八月二十四日
法官助理 林 璐
书记员 卫倩男
来源：行政法实务
原告申请被告履行法定职责的理由是否成立难以判断时的处理——达某某、张某甲诉青海省互助土族自治县人民政府不履行法定职责案
编写：最高人民法院 李纬华 易 旺
裁判摘要
对于履行法定职责之诉，若对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立难以作出确定性判断，宜由行政机关重启行政程序进一步调查、裁量后再作决定的，则人民法院可判决行政机关对公民、法人或其他组织的履行法定职责请求重新作出处理。
案件基本信息
1.诉讼当事人
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：达某某
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张某甲
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：青海省互助土族自治县人民政府(以下简称互助土族自治县政府)
原审第三人：青海省海东工业园区管理委员会(以下简称海东工业园区管委会)
2.案件索引与裁判日期
一审：青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初9号判决(2019年6月18日)
二审：青海省高级人民法院(2019)青行终86号判决(2019年10月16日)
再审：最高人民法院(2020)最高法行再266号判决(2020年8月31日)
3.案由
诉人民政府不履行行政补偿法定职责
简要案情
青海省海东市中级人民法院一审查明：达某某、张某甲系母子关系，为互助土族自治县红崖子沟乡下寨村4社村民，和张某乙、候某某、张某丙均系同一个户口下(户主系张某乙)的家庭成员。2011年10月，该村被列为平北经济园区(隶属海东工业园区管委会)拆迁范围。2012年9月，达某某、张某甲作为被拆迁农户进行了初始登记。2018年5月，平北园区征地工作组及互助土族自治县红崖子沟乡政府经复核发现，达某某因改嫁，至少在2013年7月31日前长期不在本村居住，张某甲因婚姻原因也长期不在本村居住。根据互助土族自治县政府办公室《关于平北经济区回迁安置工作中群众反映问题的答复意见》中关于初始登记时间为2012年9月3日的规定和青海省海东地区行政公署 《关于海东工业园区曹家堡临空经济园部分地面附着物征收补偿标准及搬迁安置方案进行调整的批复》(东署〔2011〕44号，以下简称《44号批复》)第1条第5项的规定，将达某某、张某甲审定为疑似“空挂户”。因“空挂户”身份界定困难，经海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定，对疑似空挂户口的，凭村两委 出具且主要负责人签字的常住户证明予以登记安置。由于达某某、张某甲始终未能提交所在下寨村村委会的常住户证明，故未给予达某某、张某甲登记安置房。2018年6月12日，红崖子沟乡政府作出关于下寨村村民达某某、张某丁未分配安置房的答复(张某丁即为张某甲)(以下简称答复)。达某某、张某甲不服，遂于2018年9月11日向该院提起行政诉讼。
青海省海东市中级人民法院一审认为，(1)本案是不履行登记安置房法定职责案件，应明确在征地拆迁中履行登记安置房职责的主体。本案中，互助土族自治县政府的职责是负责组织实施本辖区内土地房屋征收拆迁工作，具体工作由互助土族自治县政府成立的临时机构即互助土族自治县临空经济园区领导小组办公室负责。该领导小组办公室没有独立的法人资格。征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作由该领导小组办公室委托的红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行。依照《土地管理法》(2004年)第46条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《行政诉讼法》第26条第5款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《行政诉讼法解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作虽是由互助土族自治县红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行，但均属于受互助土族自治县政府成立的临时机构互助土族自治县临空经济园区领导小组办公室的委托所作的行为。该领导小组办公室没有独立的法人资格，由此产生的法律后果应由互助土族自治县政府承担。故达某某、张某甲不服未给其登记安置房行为提起诉讼，互助土族自治县政府为适格被告。(2)关于互助土族自治县政府是否履行了登记安置职责的问题。互助土族自治县红崖子沟乡政府于2011年9月对平北经济园区拆迁范围内的拆迁户进行了初始登记，于2018年5月根据《44号批复》进行登记复核。该批复将空挂户口作为征收补偿标准及搬迁安置方案的内容之一。平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府复核时以不符合登记安置条件的规定，将其二人审定为疑似空挂户，未给予登记安置房并无不当。因空挂户身份界定困难，海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定将村两委出具的常住户证明作为空挂户身份界定的依据。因达某某、张某甲未能提供村两委出具的常住户证明，致使互助土族自治县红崖子沟乡政府未能给其进行登记安置房。因互助土族自治县红崖子沟乡政府所作的行为后果最终由互助土族自治县政府承担，故互助土族自治县政府事实上已履行了登记安置的职责。达某某、张某甲主张互助土族自治县政府未给其登记安置房的行为违法的理由不成立。此外，达某某、张某甲对“空挂户”身份界定的异议，因事关二人是否属于村集体成员即是否享受村民安置待遇问题，该院已释明达某某、张某甲选择适当途径向其所属村民委员会或相关部门反映或主张权利。据此，该院依照《行政诉讼法》第69条之规定，判决驳回达某某、张某甲的诉讼请求。
达某某、张某甲不服一审判决，向青海省高级人民法院上诉。
青海省高级人民法院二审除对一审法院查明的达某某、张某甲长期在西宁居住的事实不予确认外，对一审法院查明的其他事实予以确认。另查明：(1)互助土族自治县红崖子沟乡政府于2018年6月12日作出的答复载明：2018年5月，由平北园区征地工作组及该乡政府对拆迁农户户型登记情况进行了复核，复核中根据海东工业园区平北经济区《土地房屋及附着物征收、补偿、拆迁安置、生活保障方案》中相关文件要求，审核出下寨村4社村民达某某因改嫁，于1998年12月21日与平安县 居民祁某某登记结婚。后因祁某某因病去世，于2010年5月19日与西宁市城东区居民权某某登记结婚。权某某于2013年7月31日因病去世。如按其因配偶去世返乡，根据常住户口截止时间为2012年9月3日的规定，下寨村民达某某不符合安置条件；达某某之子张某丁，经群众举报后工作人员走访了解，张某丁本人入赘于西宁市，长期不在本村居住；据调查了解，下寨村4社村民达某某、张某丁长期未在本村居住且在征地拆迁中无拆迁附着物，其所在村村两委不给予出具达某某、张某丁常住户证明。(2)互助土族自治县政府对达某某、张某甲的户籍在下寨村，对其二人未予登记安置房这一事实予以认可。
青海省高级人民法院二审认为，通常情况下，集体土地的征收以户为单位进行。按照2004年修正的《土地管理法》第46条的规定，在土地征收过程中，被征收户持相关权利证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，征收实施单位对达某某、张某甲所属户口户主张某乙(达某某之子)一户的土地及地上附着物进行核实登记，并陆续完成部分补偿。达某某、张某甲主张互助土族自治县政府未对其二人履行登记安置房这一征收补偿法定职责违法，其二人需要证明其符合应予安置的条件。海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议要求，对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。但事实上，达某某、张某甲在提起诉讼时，并未提交证据证明其二人已经取得村两委出具的常住户证明。故互助土族自治县政府未履行登记安置房这一法定职责有正当理由。据此，该院依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。
达某某、张某甲不服一审、二审判决，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院于2020年6月29日作出(2020)最高法行申3671号裁定，提审本案。提审后经审理，对二审法院查明的事实，最高人民法院予以确认。另查明：《44号批复》第1条第4项规定：“搬迁户凭本村农村常住人口户口簿，每人可申请安置房建筑面积30平方米，每户还可申请30平方米的成本价安置房”；第5项规定：“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策。”
案件焦点
达某某、张某甲提出的互助土族自治县政府应为其履行登记安置房职责的请求是否成立。
裁判结果
最高人民法院经审理认为，本案诉讼属于履行法定职责之诉。从再审申请人达某某、张某甲一审起诉时的诉称情况看，《44号批复》第1条第4项是其申请登记安置房的重要依据。二再审申请人主张其符合安置房登记条件，在征地补偿初始登记时已被纳入登记范围，但在复核程序中又被认定为不符合条件。在审理中，再审被申请人互助土族自治县政府并未对其负有安置房登记职责提出异议，核心主张是二再审申请人不符合安置房登记条件。再审被申请人通过互助土族自治县红崖子沟乡政府作出答复明示拒绝安置房登记的理由是二再审申请人未按照海东工业园区互助工作协调领导小组的决议提供村两委出具的常住户证明，而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。“空挂户”不享受补偿安置待遇的规定则为《44号批复》第1条第5项。体系地看，《44号批复》第1条第4项系关于积极条件的一般规定，第5项则系关于消极情形的例外规定。对于二再审申请人是否属于第5项规定的情形，再审被申请人应承担举证责任。
二再审申请人的户籍在红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、身份证复印件、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图及照片、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院(2014)互民初字第1674号判决等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。尽管再审被申请人在行政程序中查证再审申请人达某某后相继与其他公民结婚，再审申请人张某甲与村外公民结婚，但并无证据证明二再审申请人的户籍曾迁出，或应迁出而未迁出，亦无证据证明二再审申请人曾放弃在该村集体经济组织生产、生活，也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴于此，再审被申请人将村两委出具常住户证明作为认定二再审申请人是否属于《44号批复》第1条第5项规定情形的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据，对二再审申请人不予安置房登记构成主要证据不足。一审、二审法院以二再审申请人未提供村两委出具的常住户证明为由认定属于《44号批复》第1条第5项规定的情形，进而判决驳回二再审申请人的诉讼请求及上诉，构成认定事实错误，依法应予纠正。
综上所述，达某某、张某甲提出的再审主张部分成立，一审、二审判决认定事实错误，均应依法撤销。本案现有证据倾向于支持达某某、张某甲请求互助土族自治县政府登记安置房的理由成立，但由于涉及《44号批复》第1条第5项的适用，尚难以得出相关事实和法律条件确实皆已具备的结论，故宜由互助土族自治县政府重启行政程序，经进一步调查、裁量后再作决定。据此，依照《行政诉讼法》第72条、第89条第1款第2项及《行政诉讼法解释》第91条、第119条第1款之规定，判决撤销一审、二审判决，互助土族自治县政府于本判决生效之日起2个月内对达某某、张某甲的安置房登记申请重新作出处理。
裁判摘要评析
本案诉讼系因再审申请人达某某、张某甲认为再审被申请人互助土族自治县政府未依法对其登记安置房而提起。达某某、张某甲认为其符合登记安置房条件，但互助土族自治县政府在复核工作中将其排除在安置房登记之外。故本案诉讼的争议焦点是互助土族自治县政府是否应当对达某某、张某甲履行安置房登记的法定职责。
对本案争议的处理，须首先明确本案的诉讼类型。不同的诉讼类型决定了不同的裁判方式。诉讼类型确定准确，裁判方式才能得当，才能有效回应当事人诉讼请求，实质化解行政争议。在诉讼类型上，本案诉讼属于履行法定职责之诉，即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起，往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。由此，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。解决本案争议，核心是审查达某某、张某甲请求互助土族自治县政府为其登记安置房的理由是否成立，即其是否符合安置房登记条件。互助土族自治县政府通过红崖子沟乡政府作出的答复，拒绝了达某某、张某甲的安置房登记申请。尽管互助土族自治县政府在形式上对达某某、张某甲的申请作出了处理，但由于在实质上未予认可，故依照《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》 的规定精神，对达某某、张某甲而言，该县政府仍然构成不作为，即不履行补偿安置法定职责。
对于履行法定职责之诉，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》规定了较为明确的裁判方式。依照《行政诉讼法》第69条的规定，若公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责的理由不成立，则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求；依照《行政诉讼法》第72条的规定，若理由成立，则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责；依照《行政诉讼法》第74条第2款第3项的规定，若判决履行法定职责没有意义，则可判决确认违法。由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动，行政机关对作出其所申请的行政行为所应具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善，相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确，在诉讼中亦可能难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断，宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量后，再作处理。对于这种情况，《行政诉讼法解释》第91条规定，判决行政机关对公民、法人或其他组织的请求重新作出处理。
对本案争议的处理，需结合《44号批复》第1条第4项和第5项的规定，按照履行法定职责之诉的裁判方式作出裁判。在逻辑关系上，《44号批复》第1条第4项系一般规定，即申请安置房登记的积极条件；《44号批复》第1条第5项则系例外规定，即不予安置房登记的消极情形。达某某、张某甲的户籍在互助土族自治县红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。换言之，从正面看，本案现有证据倾向于支持达某某、张某甲请求互助土族自治县政府为其登记安置房的理由是否成立。对于达某某、张某甲是否属于《44号批复》第1条第5项规定的“空挂户”情形，互助土族自治县政府将村两委出具常住户证明作为作出认定的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据。但这只是否定了互助土族自治县政府可不予安置房登记的一种情形，至于达某某、张某甲是否不存在该项“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策”规定的其他情形，目前尚难以得出确定性的结论。因此，在裁判方式的选择上，不宜直接判决互助土族自治县政府对达某某、张某甲履行安置房登记的法定职责，宜依照《行政诉讼法解释》第91条的规定，判决该县政府对达某某、张某甲的安置房登记申请重新作出处理，依法保障达某某、张某甲在补偿安置中的基本居住权益。
-审稿人：韩德强-
来源：中国应用法学
来源：行政法实务
在土地征收或是房屋征收中，如果对补偿安置方案有异议怎么办？认为补偿安置方案中的补偿标准非常不合理怎么办？有以下几种办法
1、申请听证
对补偿安置方案不满意时，我们可在相关部门发布补偿安置方案之日起的30日内以书面的形式向相关部门提出自己的意见。根据《土地管理法》第四十七条规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
所以，大家一定要把握好这个时间点，一旦过了，那么相关部门可能就会认为你对补偿安置方案没有异议，从而以补偿安置方案中规定的标准对被征收人进行补偿。当然了，也需要大家积极主动一点，对于涉及自己切身利益的事，最好是不要将希望全部寄托在别人的身上，只有自己主动，那么才有机会将事情有所反转。
不过需要大家注意的是，在提出书面申请的时候必须要载明相关的信息，言简意赅地表达出自己的意见，要求他们举行听证会。对于相关部门主动召开的听证会的，一般在举行听证会的7日之前，相关部门要以书面的形式告知当事人。书面通知应载明以下内容：（1）当事人、利害人名称或者姓名；（2）听证主要事项；（3）听证会的时间、地点。
2、申请行政复议
申请听证会后，如果相关部门并没有对补偿安置方案进行修改，那么，建议被征收人可以向相关部门申请行政复议。不过，向相关部门申请行政复议的时候，大家最好是在专业律师的帮助下进行，避免浪费掉自己的救济权。
因为，我们申请行政复议的部门不光只是自然资源部，事实上，从《土地管理法实施条例》第二十七条中我们可以看到，自然资源部只是补偿安置方案的拟定部门，并非批准部门，我们申请行政复议的具体行政行为，是征收补偿方案的批准，而非征收补偿方案公告的制作。所以，集体土地征收补偿安置方案申请行政复议的被申请人只能是县级以上人民政府。
3、提起行政诉讼
申请行政复议后，如果有关部门维持了相关部门的作出行为，或是对行政复议决定不服，那么，被征收人可以在专业律师的指导下向人民法院提起行政诉讼。不过需要大家注意的是，我们从申请行政复议之前就需要对整个案件先进行分析与研讨，不能直接就以某个部门为被申请人就提起行政复议或是行政诉讼，这对自己打赢案件是有很大的弊端，要想案件有一个比较满意的结果，就必须要对案件进行分析，然后具有针对性的，提起相应的法律程序（最好是在专业律师的指导下进行），包括向人民法院提起行政诉讼也是，向法院提起行政诉讼是我们被征收人维护自己合法权益的最后一道防线，因此，我们必须要认真对待，万不可因自己的主观意识，扰乱维权程序。
集体土地征收不同于国有土地征收，其征收程序不仅复杂繁琐，征收补偿标准这块也很容易产生争议，许多被征收人在看到补偿安置方案中的补偿标准之后，会认为补偿太低了，土地被征收以后，这些补偿根本无法保障自己以后的生活，于是，便会拒绝与征收方签订补偿协议，拒绝交出土地，然后准备与征收方打持久战。
那么，拒绝交出土地后，征收方真的会为了尽快拿到土地将补偿标准提高吗？与征收方打持久之战真的有利于被征收人吗？
事实上，在集体土地征收中，被征收人因拆迁补偿而拒绝与被征收人签订补偿协议的情况并非罕见，而是非常常见的一种现象，补偿不合理，被征收人拒绝签订补偿协议自然是维护自己利益的一种方式，且这种做法，站在被征收人的角度来说也是有利于被征收人的，但是北京圣运律师要提醒大家的是，拒绝签订补偿协议之后，广大被征收人就需要提高警惕了。
因为实践中，有的征收方为了尽快拿到土地，完成征收工作，通常会在被征收人对补偿不满意而拒绝签订补偿协议的情况下，采取以下三种方式让被征收人交出土地。
1、直接强占土地
直接强制占用土地，是土地征收中很常见的一种行为。有个别征收方在与被征收人就补偿事宜达不成协议时，为了节省时间，通常就会简单粗暴地将推土机开进老百姓的耕地中，直接清毁地上附着物、苗木来达到征收的目的。
2、作出征地补偿安置决定
除了直接强制占用土地之外，有的则会依法对被征收人作出征地补偿安置决定，要求被征地人按时交出土地，否则就强制征收。事实上，对被征收人作出征地补偿安置决定，也是征收方试图尽快完成征收工作的一种方法。
3、向人民法院申请强制执行
作出征地补偿安置决定后，如果被征收人没有交出土地，也没有提起行政诉讼或是行政复议，那么征收方就会向人民法院申请强制执行。
北京圣运律师想要说的是，补偿不合理，被征收人拒绝签订补偿协议是维护自身合法权益的一种方式，但是，在拒绝签订补偿协议后，千万不要什么都不做，尤其是收到征地补偿安置决定后，就必须要采取相应的措施来保障自己的合法权益。那么收到征地补偿安置决定后，被征收人应当要怎么做呢？
事实上，收到征地补偿安置决定，是征收方对被征收人下达的最后“通牒”，如果大家不够重视，那么势必会对自己的权益造成影响，比如房屋被强制拆除等。所以，看到此文件之后，被征收人一定要重视起来，因为只要该文件存在违法行为，那么就可以通过诉讼来撤销。
不过，想要撤销征地补偿安置决定并非是件容易的事，得有足够的强有力的证据，所以，广大被征收人在收到该文件后，首先就要准备或是收集好相关的证据材料，比如拆迁公告、补偿安置方案，相关的照片、录像以及土地使用权证等相关的证件。
其次，就是及时地咨询专业律师，一般情况下，征地补偿安置决定是一份会对自己权益产生影响的一份文件，所以，在收到该文件后，就需要对该文件的合法性进行审查，如果大家不知道如何审查这一份征地补偿安置决定的合法性，那么建议广大被征收人可以先咨询专业律师，将相关的文件发给律师，让律师先帮忙看一下，如果征地补偿安置决定不合法，那么，我们便可以通过法律程序来撤销。
最后，就是起诉撤销该征地补偿安置决定，虽然《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中并没有对征地补偿安置决定作出具体的规定，但是集体土地上的征地补偿安置决定与国有土地上的补偿决定的性质是差不多的，所以广大被征收人若想将强制征收土地扼杀在摇篮里，就必须在收到征地补偿安置决定后的60日内向有关部门申请行政复议或是在6个月内向人民法院提起行政诉讼，否则就会对自己的合法权益产生较大的影响。
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