最高法院案例谈集体土地征收之前，政府不得以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

当前位置：首页 > 新闻 > 最高法院案例谈集体土地征收之前，政府不得以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序 > 正文

最高法院案例谈集体土地征收之前，政府不得以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序

更新时间:2025-05-07 13:37 发布:2024-10-11 14:53 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：最高法院案例谈集体土地征收之前，政府不得以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序,【裁判观点】审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具

最高法院案例谈集体土地征收之前，政府不得以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序

一、最高法院案例谈集体土地征收之前，政府不得以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序

　　【裁判观点】

　　审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。

　　林庄村的旧村改造项目是在桥西区政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；林庄村实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了邢台市，尤其是桥西区拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为桥西区政府。因此，一、二审判决认定林庄居委会受桥西区政府委托实施强制拆除房屋行为，桥西区政府为本案适格被告并无不当。同时，桥西区政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定，一、二审判决确认该被诉行政行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果适当，本院予以支持。

　　【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

　　（2020）最高法行申3184号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）河北省邢台市桥西区人民政府。住所地：河北省邢台市泉北西大街1001号创业服务中心。

　　法定代表人戴建亮，区长。

　　委托诉讼代理人武立刚，桥西区政府法制办工作人员。

　　委托诉讼代理人赵希田，河北鼎研晟律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）林建国，男，1959年12月15日出生，汉族，住河北省邢台市桥西区。

　　一审第三人河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会。住所地：河北省邢台市桥西区林庄村。

　　法定代表人林继海，主任。

　　再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府（以下简称桥西区政府）因林建国诉其强制拆除房屋一案，不服河北省高级人民法院于2019年6月19日作出的（2019）冀行终322号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年3月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2011年1月18日，桥西区政府、河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会（以下简称林庄居委会）等单位共同签订《旧村改造责任书》,主要内容：为加快城市化进程、改善邢台市城市环境，优化城市土地资源和空间布局，提高村民居住质量和城市品位，促进城市经济社会更好更快发展，根据城乡规划法等法律法规，依照邢台市相关文件精神，邢台市桥西区泉西街道林庄村准备用3年的时间，逐步对城中村实施改造。城中村改造工作必须严格按照统一组织、政府扶持、市场运作的原则，由市政府宏观协调，区政府负责组织，村集体经济组织具体实施的运作方式有序进行；桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施等。林建国系林庄村村民，在林庄村拥有一处住宅，并已办理房产证。2017年7月18日，林庄村双委会作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月19日，邢台市人民政府副市长带队现场踏察桥西区城建重点项目建设情况，并就有关问题进行专题研究。邢台市人民政府﹝2017﹞78号《市政府专题会议纪要》（以下简称78号会议纪要）明确‚桥西区政府负责于7月底前完成龙岗片区范围内苗王庄、林庄村民的拆迁安置工作。2017年7月19日，林庄村村民代表会议作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月20日，林庄村村民出具《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的意见》。上述三份材料皆载明‚根据2017年6月19日邢台市桥西区‘拆违拆迁重点项目进地工作百日攻坚战’和‘泉西办拆违拆迁攻坚战’城建工作会议精神，和上级对我村拆违拆迁任务目标要求”，限期拆除林建国等人的房屋。2017年7月29日，林建国房屋被林庄居委会强制拆除。2018年9月，林建国提起本案行政诉讼，请求确认桥西区政府强制拆除房屋行为违法。

　　河北省邢台市中级人民法院（2018）冀05行初128号行政判决认为，《旧村改造责任书》、78号会议纪要等证据可以证明，桥西区政府系本次城中村改造的责任主体，亦为受益主体，林庄居委会是按照桥西区政府委托实施房屋拆除行为，桥西区政府应为适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认桥西区政府拆除林建国房屋的行为违法。桥西区政府不服，提出上诉。

　　河北省高级人民法院（2019）冀行终322号行政判决认为，林庄村村委会、村民代表会议作出拆迁决定，是根据桥西区政府拆违拆迁任务目标要求作出；桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施；78号会议纪要亦明确，桥西区政府负责完成龙岗片区包括林庄村在内的村民拆迁安置工作，且强制拆除房屋是政府或其职能部门的职权，基层群众自治组织并无该项权力。一审判决认定桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除林建国房屋，并无不当。桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除行为，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四至四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩意见、作出强制执行决定等程序，未对违法建筑物、构筑物、设施等予以公告并限期当事人自行拆除，未在当事人起诉期限届满后实施强制拆除，一审判决确认该行为违法，结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　桥西区政府申请再审称：林建国的房屋被拆除，并非桥西区政府所为，是林庄村进行旧村改造实施的强拆行为。桥西区政府也没有委托林庄村拆除林建国的房屋。桥西区政府不是本案适格被告。请求撤销一、二审判决，指令再审或者提审本案。

　　本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。本案中，林庄村的旧村改造项目是在桥西区政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；林庄村实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了邢台市，尤其是桥西区拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为桥西区政府。因此，一、二审判决认定林庄居委会受桥西区政府委托实施强制拆除房屋行为，桥西区政府为本案适格被告并无不当。同时，桥西区政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定，一、二审判决确认该被诉行政行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果适当，本院予以支持。桥西区政府主张，没有委托林庄村拆除林建国的房屋，不是本案适格被告。其主张缺乏事实和法律根据，以此为由申请再审，理由不能成立。

　　综上，桥西区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府的再审申请。

　　审判长郭修江

　　审判员于　泓

　　审判员熊俊勇

　　二〇二〇年六月三十日

　　法官助理李秀丽

　　书记员耿丹阳

来源：最高人民法院

二、北京拆迁律师谈注意了，在征地拆迁中，这样的强拆不合法

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

　　我们看到，虽然法律法规上有明确的规定，征收方是不可以实施强拆等一系逼迁行为的，虽然，随着法律法规不断的完善，近几年的强拆行为在逐渐的减少，但就当下而言，强拆仍然还是屡禁不止，时常发生在征地拆迁中，时常有被征收人向律师咨询这样的问题，这也导致征收方与被征收人之间的矛盾纠纷不断的升级。

　　尤其是在被征收人认为补偿不合理而拒绝签订补偿安置协议的时候，强拆就会突然找上被征收人，比如个别征收方就会为了推进征收工作，在被征收人房屋周边开始一系列的逼迁工作，我们常见的就有挖断通行道路，强制拆除被征收人房屋家门外的台阶，或是以强拆违法建筑之名，对合法房屋有意无意的进行破坏，有的甚至会直接在夜间或是在法定节假日期间，强制拆除被征收人的房屋。

　　对此，北京圣运律师提醒大家，没有经过法定程序的强拆都是不合法的，尤其是在被征收人未拿到任何补偿安置，相关部门未向人民法院申请强制执行的情况下，强拆是妥妥的违法。

三、《广安市中心城区征收集体土地房屋拆迁基本住房货币安置补偿办法》

　　广安市中心城区征收集体土地房屋拆迁基本住房货币安置补偿办法

　　第一条为维护被征地拆迁群众合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和《广安市人民政府印发广安市征地补偿安置办法的通知》（广安府发〔2018〕11号）等法律法规和政策文件规定，结合广安市实际，制定本办法。

　　第二条在广安市中心城区范围内（包括广安主城区和前锋辅城，具体实施范围由广安区、前锋区、广安经开区、枣山园区、协兴园区根据城市规划确定并报市政府备案后执行），经依法批准征收农村集体经济组织土地，符合广安府发〔2018〕11号第四章规定的征收集体土地房屋拆迁实行基本住房货币安置补偿适用本办法。

　　第三条本办法所称基本住房货币安置补偿，是指拆迁实施部门按规定标准，将被征地农民享受基本住房换算成货币安置补偿费，支付给被征地农民，由被征地农民自行解决居住需求的一种安置补偿方式。

　　第四条征收集体土地房屋拆迁基本住房货币安置补偿坚持被征地农民自愿的原则，被征地农民选择还房安置的，按广安府发〔2018〕11号规定执行。

　　第五条在市政府统一领导下，市自然资源和规划、住房和城乡建设、财政等相关部门及广安区、前锋区、广安经开区、枣山园区、协兴园区按照各自职责，依法做好中心城区征地拆迁补偿安置工作。

　　确定基本住房货币安置补偿价格公布程序。广安区、前锋区人民政府，广安经开区、枣山园区、协兴园区管委会按照广安府发〔2018〕11号规定，依法组织实施所辖片区范围内征地拆迁补偿安置工作，负责组织辖区住房和城乡建设、财政、发展和改革、统计等相关部门依据辖区商品房市场价格信息及市场价格变化情况，在充分调查的基础上，于每年第一季度对辖区基本住房货币安置补偿价格进行修订，并将修订成果报市政府审查备案后，由各地公布实施。

　　第六条实行基本住房货币安置补偿的，被征地农民享受基本住房建筑面积，按每人35平方米的标准计算，被征地农民原有房屋建筑面积每人不足35平方米的，按35平方米计算拆迁安置补偿费用。由拆迁实施部门按照公布确定的补偿价格计算支付基本住房货币安置补偿费用，由被征地农民自主购买住房。被征地农民在基本住房建筑面积内不再享受原住房拆迁补偿。原有住房面积超过基本住房建筑面积的，按广安府发〔2018〕11号规定标准给予货币安置补偿。基本住房货币安置补偿和还房安置被征地农民原有房屋抵扣面积按被征地农民原有房屋主体建筑结构补偿标准从高到低进行抵扣。

　　第七条征收集体土地房屋拆迁基本住房货币安置补偿程序如下：

　　（一）拆迁实施部门依据征地补偿安置方案，及时将拆迁范围、拆迁房屋结构、拆迁房屋面积等事项以张贴或村务会等方式在被征地村、组进行公示，公示期不少于5个工作日，接受被征地村、组以及群众监督；

　　（二）被征地农民提出书面申请，自愿选择货币安置补偿方式，并作出书面承诺；

　　（三）被征地农民选择基本住房货币安置补偿的，应当与拆迁实施部门、自然资源部门签订房屋拆迁基本住房货币安置补偿协议。协议应使用统一文本，其中应当载明下列主要内容：

　　1.拆迁实施部门、自然资源部门、被征地农民三方的姓名或单位名称（被征地农民享受基本住房建筑面积人员信息）；

　　2.被拆迁房屋权属证明相关文件、地址、结构和建筑面积；

　　3.被拆迁房屋的确认产权面积；

　　4.货币安置补偿款的项目、标准、数额、支付方式和支付期限；

　　5.被征地农民的搬迁期限；

　　6.违约责任；

　　7.争议的解决方式；

　　8.三方认为需要订立的其他条款。

　　第八条为保证被征地农民居者有其房，拆迁实施部门、自然资源部门与被征地农民签订房屋拆迁基本住房货币安置补偿协议后，按协议约定方式支付安置补偿费用。

　　第九条实行基本住房货币安置补偿的，被征地农民的搬家费、室内设施补偿等按广安府发〔2018〕11号规定补偿标准执行。

　　第十条为鼓励被征地农民选择基本住房货币安置补偿，对实行基本住房货币安置补偿的被征地农民，按1—3人的4000元/户，4—6人的6000元/户，7人以上的7000元/户的标准给予一次性奖励。

　　第十一条签订拆迁基本住房货币安置补偿协议并在规定时间内搬迁的，在享受征地拆迁政策文件规定奖励的基础上，由拆迁实施部门按照被征地农民享受基本住房建筑面积每人35平方米的标准一次性支付200元/平方米的奖励。

　　第十二条被征地农民已签定协议并领取了基本住房货币安置补偿费后仍不搬迁或者不履行协议，由有权机关依法作出限期搬迁决定，对拒不搬迁的，依法强制搬迁。

　　第十三条原征收土地涉及的还房安置已签订《拆迁补偿安置协议》或截至本办法印发实施之日，广安市中心城区范围内已动工建设征地拆迁区域安置房的，该区域征地拆迁仍按原确定的方式实行还房安置。

　　第十四条本办法由广安市自然资源和规划局负责解释。

　　第十五条本办法自公布之日起30日以后施行，有效期5年。广安市人民政府印发的《广安市中心城区征收集体土地房屋拆迁基本住房货币安置补偿实施办法（试行）》（广安府发〔2016〕19号）有效期届满失效。有效期内，法律、法规、规章及上级规范性文件另有规定或按程序对本办法作出废止、修改、失效的决定，从其规定或决定。

　　来源：广安市人民政府网站

四、征地拆迁律师谈拆迁补偿为什么会很低？与这3点有很大关系

　　房子在面临拆迁时，作为普通的老百姓都会感到非常的高兴，心想“家里马上要拆迁了，肯定会有一笔不错的补偿金，然后又能在城区有一套房子，自己的后半生终于不用为房发愁了...”不过，有的当事人则比较的理智，在听到自己家要拆迁时，会先四处打听一下补偿标准，而有的当事人法律意识比较的高，则会直接问专业拆迁律师。

　　不过，无论是通过打听得来的补偿标准还是自己想象的得来的补偿标准，当被征收人真正的拿到安置补偿方案时，相信绝大部分被征收人的内心都是崩溃的，因为补偿标准完全跟自己咨询过的标准不一样。

　　近日，有位山东的当事人就直接咨询律师说，自己在拆迁之前打听的补偿标准是多少多少钱，但征收方实际给的补偿标准远远低于自己了解到的，根本无法保障自己一家人被拆迁之后的生活...之后这位当事人还说，我们都是普通的老百姓，又不懂法，也不懂拆迁规则，现在遇到这样的问题怎么才能解决啊....

　　那么为什么自己的补偿会比较的低呢？

　　我们可从相关的法律规定和相关司法解释中找到答案。

　　其一、未将院落纳入到补偿范围内

　　对于国有土地上房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，补偿应当要包括被征收房屋价值的补偿、安置补助费、停产停业损失费、奖励费等。

　　对于集体土地征收的，根据《土地管理法》中的规定，征收方应当要依法及时足额的给予被征收人土地的补偿、地上附着物、安置补助费、青苗补助费、农村村民住宅费以及社会保障费用等。

　　从以上的规定中我们可以了解到，法律法规中并没有明确的规定院落在补偿的范围内。那么，此时被征收人可能就会以院落不在补偿范围为由对被征收人不予补偿。少了院落的补偿，那么被征收人最终的补偿自然就会很低了。

　　院落真的就不予补偿吗？答案显然是不正确的。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》中的规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。当然了，集体土地征收时，院落、院墙作为农民住宅中的一部分，也应当要给予相应的补偿。

　　根据《土地管理法》中的相关规定，征收涉及到农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

　　所以实践中，如果征收方未将院落纳入到了补偿的范围内，那么被征收人就可以依据上述规定主张这项补偿。

　　其二、评估环节有问题

　　房屋评估环境往往影响着被征收人最终的补偿标准。但评估这个环节是较为复杂的，如果被征收人不懂，不及时的提出自己的疑惑，那么补偿自然就会很低。

　　首先，评估机构未让被征收人参与选定。根据《国有土地上房屋征收与评估办法》中的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　法律上明文规定了，被征收人是有权选评估机构的权利的，如果征收方直接剥夺被征收人这项权利，那么最终的补偿很明显是要比较的低了。

　　其次，评估机构无资质。很多时候征收方为了节约征收成本常常会让一些没有评估资质的评估机构对被征收房屋入户、查勘评估。因此，当有评估机构人员对自己房屋进行评估时，一定要让他们出示相关证件并且留意一下评估机构的营业执照，看看他们经营的范围内有没有给咱们房子进行评估的经营范围。

　　最后，就是评估方法不合理。根据《国有土地上房屋征收评估办法》中的规定，注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估。

　　就是说，在对被征收房屋进行评估时，相关工作人员应当采取市场比较法。实践过程中，如果征收方以市场比较法以外的评估方法对被征收房屋进行评估，试图降低补偿标准，这显然是不合法的。

　　其三、未考虑到影响房屋价值的因素

　　根据相关的法律规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。

　　因此，如果实践中，征收方未将自己应得的停产停业损失费、歇业费、装修费等其他相关费用纳入到补偿范围内的话，被征收人一定要及时的提出来，及时的咨询专业律师维护自己的合法权益。