北京拆迁律师谈村民申请宅基地的流程是什么？应该向谁申请？，农村村民申请宅基地,应向哪里提出申请:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

当前位置：首页 > 新闻 > 北京拆迁律师谈村民申请宅基地的流程是什么？应该向谁申请？，农村村民申请宅基地,应向哪里提出申请 > 正文

北京拆迁律师谈村民申请宅基地的流程是什么？应该向谁申请？，农村村民申请宅基地,应向哪里提出申请

更新时间:2025-05-04 21:05 发布:2024-10-23 16:28 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：北京拆迁律师谈村民申请宅基地的流程是什么？应该向谁申请？,宅基地近几年在农村越来越吃香，所以许多人打工返乡的人都想在老家拥有一块属于自己的宅基地，可小编也注意到，许多村民都在平台上咨询怎么样才能申请下来一块宅基地，也就是说，大多数村民都

北京拆迁律师谈村民申请宅基地的流程是什么？应该向谁申请？，农村村民申请宅基地,应向哪里提出申请

一、北京拆迁律师谈村民申请宅基地的流程是什么？应该向谁申请？，农村村民申请宅基地,应向哪里提出申请

　　宅基地近几年在农村越来越吃香，所以许多人打工返乡的人都想在老家拥有一块属于自己的宅基地，可小编也注意到，许多村民都在平台上咨询怎么样才能申请下来一块宅基地，也就是说，大多数村民都不知道要如何申请宅基地，应该向谁申请宅基地，总是东问问，西问问，最后还没有问出来个结果。

　　那么，今天我们就结合土地管理法及其他相关的一些法律法规来告诉大家，大家如何申请宅基地，或者是应该向谁申请宅基地。

　　宅基地审批主体是乡镇政府

　　首先我们需要明确的三点是，农村村民原则上来说一户只能拥有一处宅基地，如果村民已经有宅基地了，或者是将自己的宅基地卖给了别人，出租，甚至是赠与给了别人，那么就算申请了，可能也会不给批。

　　《土地管理法》第六十二条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

　　其次，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；涉及农用地的，需要按照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

　　第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

　　也就是说，自新《土地管理法》施行后，宅基地的审批主体是乡镇人民政府。

　　宅基地申请流程

　　不过需要注意的是，虽然宅基地审批主体是乡镇人民政府，但这并不意味着村民就可以直接向乡镇人民政府申请，必须要按照以下的法定程序依次进行。

　　1、向所在村小组提出书面的建房申请

　　如果村民符合申请宅基地的条件，那么可以以户为单位向所在的村民小组提出宅基地和建房书面申请书。

　　2、村民小组会议讨论通过并公示

　　村民小组在收到村民提交的建房书面申请书后，要提交村民小组会议讨论，并且将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等在村小组内进行公示。

　　3、村级组织对材料进行审查

　　在公示无异议或异议不成立的情况下，村民小组要将村民的申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会审查。

　　4、报乡镇政府审批

　　村级组织对提交的材料审查通过后，需要由村级组织签署意见，报送乡镇政府。需要提醒大家的是，如果没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户可以直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。

　　5、核发《农村宅基地批准书》

　　根据各部门联审结果，由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，并核发《农村宅基地批准书》。

二、北京市北京圣运律师事务所谈评估报告中可能存在这些“坑”，你识别出来了吗？

　　在征地拆迁中，房屋评估是不可少的一个环节，而且评估报告也往往会作为对被征收人最后进行补偿安置的依据。只不过，在实践过程中，许多被征收人在收到评估报告后的第一反应是评估结果不合理，评估机构人员出具的这份评估报告不符合法律法规，当然，也有的被征收人在经过评估机构人员的解释之后，则会接受这样的一份评估报告，认为自家房屋可能就真的只值这个价值，那么评估机构出具的评估报告就真的是按“一把尺子量到底”的标准进行的吗？

　　事实上，你的评估报告上的评估结果低，很有可能是以下几个原因造成的。下面，北京圣运律师就来告诉大家，评估报告中会存在的一些“坑”

　　一、评估机构人员未入户

　　根据《国有土地上房屋征收评估办法》中的规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。

　　实践中，有的评估机构人员可能趁房屋所有权人不在家时只对房屋外围进行了测量，而未对房屋内及附属物进行登记，那么这样一来的话，评估机构人员只根据房屋外围测量的数据出具评估报告，那么评估机构出具的评估报告中的结果显然就会非常的低。对于这种情况，如果是发生在被征收人未拒绝的情况下，那则是不合法的。

　　二、没有对评估方法进行分析

　　《国有土地上房屋征收评估办法》中规定，注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。

　　实践中，可能很多评估机构在对被征收人房屋进行评估时，对评估方法并不会进行分析，而是直接选择一种对被征收人较为不利的评估方法进行评估，比如住宅一般应当选择市场比较法会对被征收人较为有利，可是有的评估人员则会选择成本法对被征收房屋进行评估，那么这样一来，评估结果自然就会比较的低。

　　三、没有估价师的签字

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。

　　从上述规定中我们可以得知，不论是整体评估报告还是分户评估报告，都需要有两名以上的评估师签字，如果该评估报告上没有评估师的签字，那么则是不符合上述法律规定的，且也意味着该评估程序不合法，面对这样的评估报告，被征收人则可以拒绝签收。

　　对此，北京圣运律师也提醒大家，评估环节直接影响着被征收人最终的补偿，所以一旦发现评估报告不合理，或是有人代替签收等情况，一定要及时地提出来。

　　四、评估机构非被征收人协商选定

　　了解房屋征收程序的人都知道，评估机构必须由被征收人协商选定，这在《国有土地上房屋征收评估办法》第四条中也有相应的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　实践中，不乏征收方直接选定评估机构的情况，但这种未征询过被征收人意见而直接选定评估机构的行为或是未通过抽签等方式选定评估机构的行为则违反了上述法律规定，是不合法的行为。因此，北京圣运律师提醒大家，如果遇到征收方未经过自己同意就擅自决定了评估机构，那么该评估机构作出来的评估结果是否合理就有待商榷了。

　　五、将预评结果作为最后的补偿依据

　　将预评结果作为最后的补偿依据这在实践征收中也时有发生，而且会经常出现在一些棚户区改造、旧城区改造以及城中村改造等这类项目中，但是北京圣运律师要提醒大家的是，直接将预评结果作为最后的补偿依据，从严格意义上来讲缺乏法律层面的依据，所以被征收人在预评结果上签字时一定要提高警惕，必要时可找对方进行协商，并对协商内容进行录音留存。

三、北京圣运胜诉案例谈房屋被以违建名义强拆被法院判决违

四、街道办要拆除房屋，听村民打市长热线后，马上逃跑了

　　7月21日，四川省成都市龙泉驿区顶佛寺村街道办带人员强拆村民房屋，在村民拨打市长热线后街道办人员离开。对此，街道办、区宣传部、区政府均表示不了解此事。

　　街道办带人强拆村民房屋

　　据相关媒体报道，7月21日上午，四川省成都市龙泉驿区顶佛寺村街道办带人员强拆村民房屋。在现场的村民反复要求执行拆除工作的人员出具拆迁手续和相关证件，并且双方人员发生了巨大的争执，但进行拆除工作的人员始终拿不出相关手续及证明文件。

　　短短的几分钟内，数户村民的房屋变成一片废墟。随后，有村民打了市长热线反映此问题，不料正在实施拆除的工作人员听到后立即逃之夭夭了。

　　多部门表示，不清楚该事件

　　事后，街道办工作人员对此事表示“强拆那个事我们不知道，我们街道也不知道有强拆这个事情，找我们龙泉驿区委宣传部。"

　　随后区委宣传部值班人员回应，"我是宣传部办公室，我今天我都不清楚这个事，你具体问政府办那边嘛。"

　　之后，区政府值班室工作人员又称“并不清楚这些事情，这个事情我们搞不清楚知道吧。"

　　有网友爆料说，被强拆的房屋是违法建筑。

　　违法建筑并非说能拆就能拆

　　不过被强拆的房子究竟是不是违法建筑，需要经过相关部门的调查取证分析之后才能进一步确定。当然了，即使是违法建筑，那么也要按照法律所规定的程序进行拆除，而非直接强拆。这在《土地管理法》《行政强制法》等相关法律法规中都有明确规定。

　　《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

　　同时，六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

　　另外，在《土地管理法》中规定，在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

　　从以上的规定中我们可以看到，即使是违法建筑也要给当事人维权的时间，如果当事人不在法律所规定的时间内依法复议或是诉讼的话，那么才能由相关部门依法强制拆除。

　　况且，并不是所有的违法建筑都要被拆，从以上规定中可以得知，如果是可以采取改正措施消除实施影响的，那么只要让当事人在限期内改正即可，如果没办法改正的，可以对当事人作出限期拆除决定书，要求当事人限期拆除。

　　然而此次事件，相关部门不仅拿不出手续，且也并没有对当事人作出相关的文件，显然是不合法的。

　　那么遇到违法强拆时要怎么办呢？

　　对此，北京圣运律师提醒广大被征收人，如果遇到了违法强拆，以拆违促进拆迁的情况进，被征收人可先拨打110报警，让警察出面阻止强拆行为，同时以书面形式向当地公安机关提出保护请求，并保留送达回执，然后要求立案侦查，追究侵权人的刑事责任。

　　当然了，被征收人也要针对相关部门的违法强制拆除行为，依法向人民法院提起行政诉讼确认相关部门强拆行为违法并提起赔偿请求。被征收人应当要知道，诉讼不是目的而是手段，通过诉讼的方式可以解决拆迁纠纷，取得合理的补偿。

五、被征地农民社保待遇属于征地政府的法定职责

　　裁判文书

　　陕西省高级人民法院

　　行政判决书

　　（2016）陕行终521号

　　上诉人（原审原告）邱土改，男，汉族

　　被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地陕西省西安市未央区凤城八路109号

　　被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府，住所地陕西省西安市灞桥区纺一路1号

　　上诉人邱土改因诉被上诉人西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府不履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人邱土改，被上诉人西安市人民政府的委托代理人许林子，被上诉人西安市灞桥区人民政府的委托代理人范峥，被上诉人西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府的共同委托代理人张保玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　一审查明，2004年6月7日，陕西省人民政府以陕政土批﹝2004﹞87号审批土地文件，同意将灞桥区十里铺、席王两个街道办事处米家崖等7个村集体土地共计162.7105公顷征为国有。原告所在的梁家街村在被征收的7个村子之一。2004年，原告所在的梁家街村村委会代表村民与其所在的席王街道办事处签订了征地协议。协议签订后，席王街道办事处按照协议约定的征地款支付方式，向原告所在的梁家街村村委会支付了征地款。原告和其家人于2006年年底，获得被征收土地的土地补偿费、安置补助费等征地补偿款，并整村异地安置。现原告认为其土地被征收后，十年来的长远生计、社会保障未得到落实，遂起诉提出如下诉请：一、请求法院判令两被告没有按市政发﹝2005﹞45号文件要求执行，行政行为违法；二、请求法院判令两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实原告的养老保险、医疗保险。

　　另查明，2005年4月27日西安市人民政府制定市政发﹝2005﹞45号文件并于2005年7月1日起实施，该文件二保障范围和对象规定：“本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政辖区内，以及高新技术产业开发区（含长安工业园）、经济技术开发区（含泾河工业园）和曲江新区规划范围内，经有批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员。城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件转为城镇居民的农业人员适用本规定”。2005年8月5日，西安市人民政府制定市政办发﹝2005﹞170号《西安市人民政府办公厅转发市劳动保障局等五部门关于实施西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的操作规程的通知》（以下简称《操作规程》）并实施，该《操作规程》规定“根据《西安市人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的通知》（市政发﹝2005﹞45号）精神，本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政辖区内，以及高新技术产业开发区（含长安工业园）、经济技术开发区（含泾河工业园）和曲江新区规划范围内，经由批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩，符合撤村转户条件并转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。为便于各部门工作，明确操作规程，为保障对象及时办理撤村后有关保障工作，特提出以下工作规程：一、被征地（包括已征地和新征地）村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请。二、街道办事处收到申请后，分别报请公安分局核定常驻人口数量，报区国土局核定剩余土地面积并计算人均土地面积。三、街道办事处根据区公安分局、国土局核准的意见，对符合保障条件的村(组)，制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。”

　　一审认为，本案系原告邱土改请求法院判令两被告没有按市政发﹝2005﹞45号文件要求执行，行政行为违法，并请求法院判令两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实原告的养老保险、医疗保险而提起的诉讼，其含有请求法院确认行政行为违法和要求行政机关履行职责两项诉求，其中要求两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实其养老及医疗保险，应为其启动本案诉讼的主要目的。关于被告西安市人民政府提出的市政发﹝2005﹞45号文件已经在2010年7月1日废止，原告起诉早已超过了法定起诉期限的抗辩意见，本院认为该文件现在废止与否，不影响当时文件的有效执行，被告西安市人民政府制定的市政发﹝2005﹞45号文件于2005年7月1日起实施，原告邱土改及家人于2006年年底获得被征收土地的土地补偿费、安置补助费等征地补偿款并整村异地安置，但当时并未涉及医疗、养老保险等社会保障问题，市政发﹝2005﹞45号文件是行政机关内部下发的规范性文件，原告邱土改称其2016年7月才得知该文件并从网上查询打印，符合实际，且原告主要诉求为要求两被告履行职责，落实其养老、医疗保险，其启动本案诉讼并未超过起诉期限，故本院对被告西安市人民政府的上述抗辩意见不予支持。关于邱土改诉请判令两被告没有按市政发﹝2005﹞45号文件要求执行，行政行为违法，并请求判令两被告按市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实其养老、医疗保险。根据市政发﹝2005﹞45号文件规定，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。而原告尚未转为城镇居民，与市政发﹝2005﹞45号文件保障范围和对象不符，且《操作规程》规定，办理社会保障的程序是被征地村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请，街道办事处收到申请后，分别报请区公安分局、区国土局核准，对符合保障条件的村(组)，制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。由此可知，原告请求两被告按市政发﹝2005﹞45号文件落实其养老、医疗保险的诉求，其办理程序必须是其所在村（组）应符合被征地农民社会保障条件，并经村委会讨论通过后，由其所在村委会统一向街道办事处申请，由街道办事处报灞桥区公安分局、区国土局核准，并由灞桥区政府审批后上报西安市人民政府备案，原告才能享有养老、医疗保险。因此，原告的这一诉求是属于依申请由政府履行职责的行政行为，原告要获得养老、医疗保险，必须由其所在村委会统一向行政机关申请并经审核报批实现，原告未经其所在村委会统一申请，直接诉求两被告为其落实养老、医疗保险，不符合《操作规程》规定的办理程序，本院不予支持。被告灞桥区政府认为原告未按程序和市政发﹝2005﹞45号文件规定的条件依法办理不能享受社保的答辩意见，本院予以认可。综上，原告邱土改的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邱土改的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邱土改负担。

　　邱土改上诉称：（一）一审法院对市政发﹝2005﹞45号文件是否有效并未作出结论，此为漏判。（二）《操作规程》并没有下发至村委会，村委会又依据什么提出申请呢？（三）本案的诉讼请求是判令行政机关按文件的规定履行职责，落实上诉人的养老、医疗保险。一审法院故意或者无意将一个简单请求法院判令行政机关执行国家政策的案件复杂化，寻求以上不能成立的理由驳回上诉人的诉讼请求，导致行政机关对上诉人以及失地农民可以继续不执行国家政策的后果。综上，请求：1.撤销一审行政判决，重新裁判；2.判决两被上诉人不执行《西安市人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的通知》（市政发﹝2005﹞45号）行政行为违法；3.判令两被上诉人按照市政发﹝2005﹞45号文件履行职责，落实上诉人的养老、医疗保险。

　　西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府答辩称：（一）被答辩人依据市政发﹝2005﹞45号文件规定，认为答辩人不履行职责，并要求确认答辩人行政行为违法。这完全是被答辩人对﹝2005﹞45号文件的理解出现错误，该文第8条第3款“已征地农民参加养老保险所需费用由村集体经济组织和个人合理分担”之规定，被答辩人向社保部门交了多少费用，是否履行了缴费义务？被答辩人不能断章取义。（二）为了配合市政发﹝2005﹞45号文件的实施，配套的程序性规范性文件，对如何办理被征地农民就业和社会保障制度的程序，也作出规定。被答辩人不按程序和市政发﹝2005﹞45号文件规定的条件依法办理相关社保，可能永远不能享受社保。（三）社会保险是依申请履行的社会职责，上诉人如果不按程序申请，政府无法履行相关职责。综上，被答辩人由于自身原因，不按法定程序和义务办理社保。请求：驳回上诉，维持原判。

　　一审判决认定的事实与二审一致，本院予以确认。

　　本院认为：上诉人一审起诉时的诉讼请求为：1.判令西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府没有按《西安市人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的通知》（以下简称市政发﹝2005﹞45号通知）要求执行行政行为违法；2.判令西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府（以下简称两被上诉人）按照市政发﹝2005﹞45号通知履行职责，落实养老、医疗保险。上诉人的诉讼请求虽然含有确认与履行职责两个诉讼请求，但其诉求的实质是请求两被上诉人履行解决其被征收土地之后的养老、医疗保险的职责。且如判决履行职责，其本身就包含了对不履行职责行为确认违法之意，故本案审查的重点即是：上诉人请求两被上诉人履行职责之诉能否支持。

　　首先，上诉人请求的事项，在实体法上是否具有请求权基础。根据本案查明的事实，上诉人系西安市灞桥区席王街道办事处梁家街村村民，该村集体土地于2004年经陕西省人民政府批准征收。2006年年底，上诉人和其家人获得土地补偿款。根据当时的相关规定，从《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导意见”的要求之后，除《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发（2006）29号）、《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发（2007）14号）之外，陕西省、西安市乃至西安市灞桥区人民政府均出台了相关的文件，对被征地农民的养老、医疗保险社会保障作出规定。其中，市政发﹝2005﹞45号通知就是上诉人起诉的主要依据。被上诉人西安市人民政府在一审时虽辩称该通知已被废止，但没有提供具体的废止文件目录，故该通知应为有效文件。2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》正式施行。该法第九十六条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”这表明被征地农民的社会保险制度正式上升为法律制度。由此可见，上诉人做为被征地农民，享有养老、医疗保险待遇的社会保障权，是应该得到保护的。

　　其次，上诉人是否向两被上诉人提出了申请。一般来讲，提起履职之诉，其前提是当事人应当向行政机关提出申请，行政机关拒绝履行或者逾期不作答复的，方能提起诉讼。而本案上诉人确实未提供证据证明其向两被上诉人提出过申请的事实。据此，是否可以认为上诉人的请求不成立呢？按照前述的《操作规程》规定，办理相关保障工作的工作规程是：一、被征地（包括已征地和新征地）村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请。二、街道办事处收到申请后，分别报请公安分局核定常驻人口数量，报区国土局核定剩余土地面积并计算人均土地面积。三、街道办事处根据区公安分局、国土局核准的意见，对符合保障条件的村(组)，制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。四、区国土局、公安分局、民政局、劳动（人事劳动）保障局根据区政府的批准决定，按照工作职责实施相关工作。”根据这一程序，办理社会保障的程序是经村民委员会讨论通过后统一提出申请，同时还要经农业人口转城市人口、撤村建居等申请审核，涉及区国土局、公安分局、民政局、劳动（人事劳动）保障局等多个部门。而事实是被上诉人所在的村委会也未提出申请，这也是一审法院判决上诉人请求不能支持的理由之一。但不容忽视的是，在申请被征地农民养老、医疗保险时，还需经过对农业人口转城市人口、撤村建居的申请工作和相关部门审核的环节，这些工作的完成，因政策性强、环节多，不可避免地涉及对政策的理解、宣传、具体的操作和相关部门指导与配合。本案中，从征地到上诉人起诉，十年有余，无证据证明上述工作已经启动，究其原因，上诉人言之村委会从未见过市政发﹝2005﹞45号通知，其本人也是2016年在网上查到的文件，暂且不去考究上诉人的说法是否真实，至少两被上诉人没有对此作出明确合理的解释。这里存不存在相关行政部门对政府的文件宣传不到位？对落实被征地农民社会保障工作指导、协调、组织不力等问题？而这些工作应该是政府及相关部门主动为之的行为。因此，如果不考虑此类问题的复杂性，仅以村委会未申请就简单否定上诉人的请求，也许就会出现正如两被上诉人在答辩中所称的上诉人“可能永远不能享受社保”的情况。此外，对两被上诉人而言，尽管上诉人未曾向其提出申请，且也不是具体办理养老医疗保险手续的单位，但考虑到被征地农民的社会保障问题不仅关乎农民基本生存和生活水平，还关乎着社会的稳定和发展，尤其是本案所涉被征地农民养老、医疗社会保障问题长期未能解决，对此，作为辖区的政府和上一级政府不能坐视不管，应该引以重视，在各自职责范围内做好组织领导、督促其相关职能部门协调、指导基层集体经济组织做好申报工作以及相关的审核、审批工作，以使被征地农民的合法权益得到切实的保护。基于此，如前所述，不是上诉人的申请就能启动社会保障手续的办理，如驳回其诉请，可能会造成程序空转。故从有利于实质性解决问题考虑，本案处理与以往一般履职之诉的判断标准有所不同，实属综合考量之举。

　　最后，关于上诉人是否属于市政发﹝2005﹞45号通知中规定的办理保障范围和对象的问题。该通知规定“由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在‘城中村’改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。”一审判决认为上诉人现尚未转为城镇居民，与市政发﹝2005﹞45号文件保障范围和对象不符。对此，可以这样看，给被征地农民办理社会保障手续，是一项涉及多部门、多环节的系统工作，上诉人虽还未转为城镇居民，但鉴于转居这一工作是启动社会保障工作的一部分，因此，对该问题的解决，仍属于开展社会保障工作的一部分。上诉人农业人员身份未转变，不影响整个社会保障工作的启动。

　　综上，应该说，就一般履职案件而言，一审判决的处理是有道理的。但考虑到本案涉及此类问题的复杂性和长期未解决，由两被上诉人履行组织领导、协调、督促等职责，更有利于问题的实质性解决，对一审判决本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款二项之规定，判决如下：

　　一、撤销西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初218号行政判决；

　　二、西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府在本判决生效之日起60日内对邱土改请求的养老、医疗保险的社会保障问题作出相应处理或答复。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府承担。

　　本判决为终审判决。

来源：专注行政法