更新时间:2025-05-04 21:26 发布:2024-10-12 12:43 文章来源：北京圣运律师事务所
国有土地上房屋征收依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关的法律规定，而且该《征收补偿条例》为规范政府征收行为、维护被征收人合法权益提供了重要保障。按照该条例中的规定，房屋征收必须要保障被征收人合法权益不受损害，因此，相关部门在征收时，必须要坚持以下几个“雷打不动”的法律规定。
一、征收必须是公共利益
不论是集体土地征收还是国有土地征收，房屋征收前提必须是公共利益，我们以国有土地为例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，因国防和外交的需要、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要、由政府组织实施的防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要或是由政府组织实施的保障性安居工程建设的项目、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的项目以及法律、行政法规规定的其他公共利益的项目，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。
需要注意的是，确需征收房屋的各项建设活动，必须要符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且还需要征求社会公众意见，经过科学论证。而且第八条第四项活动，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
如果征收项目不符合上面的规划或是计划，规划也没有征求老百姓的意见，没有经过科学论证，那么相关部门作出的征收决定就不符合法律规定，就是不合法的。因此，实践中如果有当事人发现征收决定不合法，那么当事人可以拒绝交出房屋，及时地向上一级有关部门进行举报。
二、征求公众意见，组织听证会
补偿条例中规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
也就是说，房屋征收过程中，相关部门就补偿方案需要征求老百姓的意见，且征求意见的期限不能少于30天，被征收人如果对相关部门拟定的补偿方案有异议，被征收人可以要求听证，提出自己的意见或是建议，相关部门组织听证后，必须要根据听证会的情况修改补偿方案，保障被征收人听证权、参与权等。
实践中，若被征收人要求听证后，相关部门未组织听证，或是未根据听证会的情况修改补偿方案，那么被征收人可以依法及时地拨打12345进行举报，并拒绝签订补偿协议，并出房产证等证件。
三、征收补偿须足额到位
征补条例第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
四、补偿不得低于市场价
征补条例第十七条、第十九条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿以及补助和奖励费。
对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。
实践中，如果给予被征收人的补偿低于被征收房屋周边的房地产市场价格，比如，周边房价足足有一平米五、六千，可补偿却只有每平米三、四千，或是评估机构人员未实地走访查勘就作出评估报告，那么显然是很不合理的，而且依据这样的评估报告，势必会对当事人合法权益造成侵害。因此，在遇到这种情况时，当事人可以拒绝与征收方签订补偿协议，及时地委托律师向法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。
五、不得采取暴力行为，逼迫被征收人搬迁
征补条例第二十七条规定，实施房屋应当先补偿、后搬迁，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
从上面的这条规定中我们可以看到，断水、断电、行政强制等都是法律明文禁止的，因此在征地拆迁中，在补偿未落实到位之前，如果相关部门以各种理由对被征收区域断水、断电，要求被征收人交出房屋等，那么被征收人可以先对违法行为进行取证，比如拍照、录像，保存好相关的票据、录音等，遇到行政强制时，可以拨打110报警，并咨询专业律师。
总之，北京圣运律师想要传达的意见是，房屋征收关系着被征收人的生存问题，在房屋征收过程中，一定要积极地参与到其中，依法及时地行使自己享有的每一项权利，一旦遇法律问题，避免拖延，可先咨询专业律师，必要时可在律师的帮助下向人民法院提起行政诉讼，保障自己的权益不被侵害。
征收拆迁中，为了确保重点项目能够更加高效地实施，征收方会向相关部门申请“先行用地”的批准文件。所谓“先行用地”就是在特殊的情况下，先占用老百姓的土地，等到之后再补办相关手续，或是用完之后再归还给老百姓。
虽然说“先行用地”给了征收方很大的方便，也保证了一些利国利民重大项目顺利的实施。但这并不意味着“先行用地”就可以不予被征收人补偿、可以强行征收土地。
王先生是河北省人，其所在地要引进水槽铁路项目，该项目占用了王先生所在镇的两个村庄的用地，但王先生等人并没有收到一分的征地补偿款，相关部门就推平了部分村民的口粮田，毁坏了大量的青苗。为了维护自己的合法权益，随即委托了北京圣运拆迁律师。
北京圣运拆迁律师介入到案件以后，发现相关部门征地行为未获得农转用和征地的批准文件，同时也未获得国土资源部先行用地的批准文件，并且迫于未被征收土地的村民要求按照人头分钱的压力，相关部门未将土地补偿款支付给被征地农民。
但是为了能更清楚的知道该案件的来龙去脉，北京圣运律师又做了详细的调查，相关部门虽然获得了国土资源部门先行用地的批准文件，但是有关审批程序还未办理下来，而且在此期间，村委会为了剥夺承包户获取征地补偿款的权利，便开始“重新发包”这直接侵犯了承包户未到期的土地承包权。为了能够尽快帮助被征收人获取合理补偿，北京圣运律师便向相关部门发送律师函，申请政府信息公开，要求审计局对于审计补偿款的数额明细及发放计划予以明确。
经过一年的时间，相关部门始终不敢贸然发放征地补偿款、开展项目。随后在北京圣运律师的帮助下，相关部门缓和态度，多次与委托户协商，同意将征地补偿款的80%发放给委托户。
本案中虽然相关部门最后获得了先行用地的批准文件，但这并不意味着就可以滥用。
根据《国土资源部 国家发展改革委 水利部 国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》中的规定：抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，用地单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
支持重点建设项目先行用地。对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准(核准)项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后, 属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。
考虑到水利水电工程建设的特殊需要，在项目已通过用地预审、但尚未正式审批（核准）前，工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设，属于永久性建设用地的，在项目审批（核准）部门出具项目立项（或同意开展前期工作）的认定意见，且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下，也可申请办理先行用地。
另外根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第21条规定：大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。
对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。
《土地管理法实施条例》第二十七条规定：抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》规定，对影响基础设施项目工期的单体控制性工程经批准后，可以实行先行用地。需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工期的单体控制性工程，经报部同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善用地报批手续。
除此以外，部分地区也会发布先行用地的相关通知，比如河北省国土资源厅就先行用地专门发布了通知，在该通知中就先行用地的条件、范围以及报批材料、流程和要求做了详细的规定。
从以上的规定中我们可以得知，先行用地的前提条件是涉及“重大”建设项目的一些工程，而这些重大项目虽然可以先行用地，但必须要获得相关部门的同意，且要在半年内办理正式的用地报批手续，同时征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位等。
在征地拆迁中，如果遇到征收方以“先行用地”之名征收土地，所涉及的项目又并非是以上所规定的“重大”抢险、抢灾的项目，此时被拆迁人就要注意了，这可能是征收方想要尽快完成征收的一种小把戏。
最后北京圣运律师提醒大家，无论如何相关部门都不能剥夺被征收人获取公平、合理补偿安置的权利，不能从根本上改变法律所规定的实体和程序内容。所以被征收人不必为一些以“重大项目建设”的噱头所吓倒，面临不合理补偿、不合法征收时要冷静下来，及时的咨询专业拆迁律师，让律师启动法律程序依法维护您的合法权益。
无论是土地征收还是房屋征收，广大被征收人往往并不会对土地征收程序是否合法产生异议，而是对征收补偿是否理、是否公平产生较多的疑问。而且实践中，导致征地拆迁纠纷发生的主要导火索就是“拆迁补偿”。
不过，一般情况下，如果广大被征收人对拆迁补偿不满意，征收方会先依据补偿方案作出房屋征收补偿决定、征地补偿安置决定、责令交出土地决定等文件。
《土地管理法实施条例》第三十一条规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。
第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。
收到补偿决定、责令交出土地决定等文件后，广大被征收人一定要引起重视了，如果对相关决定不服，那么就一定要在法律规定的期限内启动法律程序。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
虽然《土地管理法实施条例》及《土地管理法》中并没有明确规定，在集体土地征收中，被征收人对征地补偿决定不服可以起诉的具体规定，但是征地补偿安置决定与国有土地征收中的征收决定性质差不多。
所以，倘若被征收人对补偿决定或是责令交出土地决定等文件不服，可又不启动法律程序、搬迁的话，那么征收方就有可能向法院申请强制执行，依法拆除房屋。那么如果被征收人对征地补偿决定、责令交出土地决定等其他行政行为不服提起了诉讼的话，那么被征收人应当要诉什么呢？近日，最高人民法院法官就针对这一问题进行解析，下面我们就一起来看一下
一、征地补偿安置决定类
在补偿安置义务主体已经做出了补偿安置决定的情况下，如被征收人认为补偿安置决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的，可诉请撤销或者变更或者重新作出补偿安置决定。
二、责令交地决定类
如果征收方针对不交出土地的被征收人作出了责令交出土地决定书，被征收人若对该责令交出土地决定书不服，认为征收方未履行补偿安置职责或履行不到位，作出责令交地决定程序违法而提起诉讼的，可诉请确认责令交地决定违法。
三、履行补偿安置职责类
无论是征收集体土地还是国有土地，征收方均需要及时给予被征收人补偿安置，或是及时作出补偿决定履行补偿安置职责。但实践中有的征收方不仅没有及时给予补偿，而且也未履行自己的法定职责作出补偿决定，针对这样的问题，那么不管被征收的土地是否被强制交出，只要被征收人认为征收方未依法履行补偿安置职责而提起诉讼时，那么被征收人均可诉请征收人依法履行补偿安置职责或作出补偿安置决定。
四、补偿安置协议类
如果被征收人已经签订了补偿协议，但是签订补偿协议后又认为或是发现补偿安置内容有问题，补偿不合理，或者是征收方没有在约定的期限内支付补偿款、交付安置房，支付过渡费等时，被征收人提起诉讼的，可诉请确认补偿安置协议无效、违法/变更、撤销、解除补偿安置协议/履行补偿安置协议。
五、行政强制附带赔偿类
这一类在实践中也很多见，但是在未签订补偿协议、未作出补偿决定，未给予被征收人任何补偿的情况下，土地被强制征收或是房屋被强制拆除显然是不合法的行为，被征收人有权起诉。被征收人针对此行为提起行政诉讼的，一般可诉请确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失。
对于行政机关应予赔偿的事实、证据和依据均已明确的，应直接判决行政机关赔偿具体的数额；尚不能明确的，法院可责令相关部门在一定期限内作出赔偿决定。
如果赔偿义务机关未作出赔偿决定，那么被征收人可以提起行政赔偿诉讼。对于强征强拆后的赔偿标准，法院判赔的数额一般是不能低于被征收人可通过正常征收获得的补偿安置利益。
总之，北京圣运律师最后想要告诉大家的是，无论在土地征收中还是房屋征收中，不管是对补偿不满意，还是认为征收程序不合法，或是遇到其他问题等，一定要及时地咨询专业律师，并在专业律师的帮助下启动法律程序来维护自己的合法权益。
宅基地征收补偿协议效力的认定问题
◈裁判要旨
行政协议是一种特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于行政行为效力的规定。同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反《行政诉讼法》的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。审查行政协议的效力，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，慎重认定行政协议的效力。在没有证据证明《安置补偿协议》存在欺诈、胁迫、显失公平且协议已经履行完毕的情况下，宅基地征收行为未经批准不足以导致涉案《安置补偿协议》无效。被征收集体土地上同住成年家属签订《安置补偿协议》后，其家庭已经领取补偿款并交付房屋，说明被征收家庭的其他成员对此应当知情且未予反对，应视为其家庭成员对签订《安置补偿协议》的行为进行了追认。
◈基本案情
2017年1月10日，H市发展和改革委员会批复同意实施S路棚户区改造项目。涉案宅基地（集体土地）上房屋由曹某及其父母共同居住，该户户主及登记的宅基地使用权人系曹某的父亲。2017年5月8日，曹某（乙方）与S路街道办事处（甲方）就案涉宅基地及地上房屋补偿事宜签订了《安置补偿协议》，协议载明了乙方安置人口数、被征收房屋面积，并约定甲方应给付乙方房屋补偿款、地上附属物补偿款、搬迁费、临时安置补助费、签约奖励金、自行安置奖励金等各项补偿费用共计1463 725.1元。2017年5月20日，曹某领取了全部补偿款并出具收款条。协议签订后，S路街道办事处根据协议将案涉房屋拆除。后曹某以征地未经批准，所签订协议违反《土地管理法》的强制性规定及曹某并非宅基地登记的使用权人为由，提起本案诉讼，请求确认《安置补偿协议》无效。
一审法院认为，案涉房屋由曹某及其父母等家人共同居住生活，曹某作为家庭代表签订《安置补偿协议》、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意拆除该房屋。案涉棚户区改造项目建设不损害曹某的合法权益，《安置补偿协议》亦不存在欺诈、胁迫、恶意串通损害国家或第三人利益等法定无效情形。
二审法院认为，曹某自愿签订案涉《安置补偿协议》并依约履行完毕，协议不存在《行政诉讼法》规定的无效情形。本案的审查对象是《安置补偿协议》，征地是否有批准文件不属于审查范围。关于曹某主张其非房屋所有权人问题，曹某及其父母一家在案涉房屋中共同居住生活，曹某作为家庭代表签订协议、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意，《安置补偿协议》不存在无效情形。
◈争议焦点
本案涉及以下两个焦点问题：
第一，在宅基地及地上房屋征收过程被征收家庭个别成员签订的《安置补偿协议》是否有效？
第一种意见认为，被征收宅基地及地上房屋由被征收的农村家庭成员共同使用，地上房屋由被征收的农村家庭成员共同共有，《安置补偿协议》应当由全体家庭成员共同签订或者由全体家庭成员共同推举的代表人签订，个别家庭成员签订的《安置补偿协议》无效。
第二种意见认为，农村家庭的户主有权签订《安置补偿协议》，其他个别家庭成员签订的《安置补偿协议》无效。
第三种意见认为，农村家庭的成员都有权签订《安置补偿协议》，任一成年家庭成员签订的《安置补偿协议》均有效。
第二，未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订的《安置补偿协议》是否有效？
第一种意见认为，征收集体土地必须经过国务院或省级人民政府批准。未经依法批准实施的土地征收行为严重破坏国家土地征收管理秩序，损害公共利益，所签订的《安置补偿协议》属于无效协议。
第二种意见认为，未经国务院或省级人民政府批准征地，所签订的《安置补偿协议》没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，所签订的《安置补偿协议》属于有效协议。
◈裁判结果
一审：驳回曹某的诉讼请求。
二审：驳回上诉，维持原判。
再审：裁定驳回曹某的再审申请。
◈评析
行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有行政性，决定了人民法院在审理行政协议案件时，应当把行政协议作为一种特殊类型的行政行为进行合法性审查；同时行政协议体现了双方共同的合意，所以还需要把行政协议作为一种特殊的合同案件类型，按照合同案件的审理规则进行审理。集体土地征收过程中，征收部门与被征收人签订的征收补偿协议属于典型的行政协议。此类协议常常涉及两个问题，一是被征收户的个别家庭成员与征收部门签订协议的效力问题，二是省级人民政府或国务院征地批准行为对《安置补偿协议》效力的影响问题。
一、被征收户个别家庭成员签订《安置补偿协议》的效力问题
（一）户主签订《安置补偿协议》的效力
尽管《民法总则》没有对家庭的独立民事主体资格予以认可，但在我国行政管理中却往往以家庭作为行政单元进行管理，如户籍管理、房贷政策管理、房屋限购政策管理等，家庭也在很多经济活动中发挥着重要作用，能够以整体的名义参与生产、投资、经营、消费等活动，并以家庭财产承担这些行为的后果。在农村生活中，基于习惯形成的生活生产方式，“户”仍然是一个整体性较强的组织体。《民法总则》确认了以家庭为责任主体的农村承包经营户的法律地位，《农村土地承包法》第16条规定，农户为承包主体，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。在农村家庭关系中，家庭成员这种特殊的共同关系，类似于我国的合伙制度。
根据《户口登记条例》第5条的规定，同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。《户口登记条例》规定的“主管人”对内、对外的管理行为与交易行为来自全体家庭成员的授权，而家庭成员也正是在这一基础上承认其为户主。就“户主”而言，虽然其身份地位并不来源于某一确定的约定协议，但通过其实际的影响力与社会风俗习惯足以固化其代表地位。在集体土地征收过程中，对于安置补偿是以户为单位进行的，这本身就显示出强大的户主代表性，或者说正是因为这种以户为单位划分的安置补偿权益，使得户主的代表权具有了公信力。此外，各地的户口登记办法也基本上规定了家庭的户主一般由户内常住人口中有合法稳定住所的所有人或者使用人担任，基于农村家庭户“一户一宅”的原则，农村家庭的户主和宅基地使用人往往是同一人。户主对外代表家庭，与合伙企业中的代表行为有着天然的相似性，被代表者具有法律拟制的集合性主体地位，在农村家庭这样的组织体中，户主是户的当然代表，其对外代表本户所为的民事行为，产生的法律后果应由户的全体成员承担。因此，在集体土地征收过程中，户主有权代表家庭对宅基地及地上的房屋进行处分，也应当认可户主具有代表其家庭接受行政机关履行保障义务的权利。户主在《安置补偿协议》上签字，应视为代表整个家庭做出的决定，对其效力应予认可。
（二）非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的效力
关于非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的效力问题，难以从行政法律规范中找到直接依据，可以参照适用民事法律规范予以认定。根据《土地管理法》（2004年修正版）第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地使用权属于农村家庭户成员共同共有，家庭成员对宅基地使用权享有平等的权利、承担平等的义务，没有份额的划分。根据《物权法》第97条的规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但是共有人之间另有约定的除外。非户主家庭成员是宅基地的共同使用权人，也是地上房屋的共同所有权人，但并没有像户主那样拥有基于习惯形成的天然代表家庭其他成员进行重大民事活动的地位，也不具有单独对家庭重大财产的处分权利，无权单独就宅基地及房屋补偿事项签订《安置补偿协议》。
非户主家庭成员在未取得其他成员同意的情况下签订《安置补偿协议》的性质属于无权处分还是无权代理，实践中存在不同的观点。有的观点认为，无权代理和无权处分的根本区别在于行为人是以自己的名义还是以他人的名义对他人财产实施民事行为。非户主家庭成员大多数情况下都是以自己的名义而非其他家庭成员代理人的名义签订《安置补偿协议》的，故此种行为属于无权处分行为。还有观点认为，《安置补偿协议》中虽然没有载明代理内容，但协议签订时，双方均已知晓其他家庭成员的存在，事实上双方对“协议签订人代表其家庭共同意思”已经达成了一致。协议签订人在取得其他家庭成员同意的情况下签订《安置补偿协议》时，是以家庭成员代表或代理人的身份签订《安置补偿协议》的，可认定构成代理行为。因此，如果协议签订人并未取得其他家庭成员授权的，可认定为无权代理行为。我们认为，非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的性质从不同角度可以进行不同的理解，与其对行为性质进行争辩，不如从更有利于解决纠纷的角度对《安置补偿协议》的性质及如何处理进行分析判断。
关于无权处分合同的效力问题，按照《合同法》第51条的规定，无权处分合同属于效力待定合同。其后，《买卖合同司法解释》第3条按照《物权法》第15条规定的精神，放弃了效力待定说，规定当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持，也就是说合同不存在其他无效情形的，无权处分合同有效。将于2021年1月1日起施行的《民法典》第597条吸收了上述《买卖合同司法解释》的规定，采纳了无权处分合同有效说的观点。根据上述规定，如果将《安置补偿协议》认定为无权处分合同的话，那么《安置补偿协议》应认定为有效合同。但《买卖合同司法解释》采取无权处分合同“有效说”是因为考虑到订立合同行为属于债权行为而非物权处分行为，合同订立后，双方当事人产生的是债权法律关系，而不发生处分性质的物权变动。而房屋买卖与征收导致不动产物权变动的时点并不相同，因房屋买卖导致不动产物权变动的标志是不动产登记，而根据《物权法》第28条的规定，因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自征收决定生效时发生效力。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（15）项的规定，征收土地应当先补偿、后搬迁。行政机关征收决定发生法律效力后虽然导致不动产所有权发生变动，但在对被征收人补偿前，国家仍未能取得被征收标的物占有、使用、收益的全部权能。只有在对被征收人进行补偿后，被征收不动产的全部权能才统一归为国家所有。在此过程中，房屋权属变化无须办理房屋转移登记或注销登记。也就是说，《安置补偿协议》是否有效，直接影响到房屋的物权权能是否转移，此时《安置补偿协议》签订行为与不动产的处分行为并不像房屋买卖那样有明显的区分。如果将《安置补偿协议》按照无权处分合同处理，可能对合同效力的认定造成混乱，也可能因为没有以房屋登记为标志的物权处分行为导致认定《安置补偿协议》有效后，其他家庭成员难以通过主张“处分行为无效”来维护自身的合法权益，所以我们不宜按照无权处分合同的处理方式对《安置补偿协议》的效力进行判断。
关于无权代理合同的效力问题，《合同法》第48条第1款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”《民法总则》第171条第1款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。”如果将非户主家庭成员未取得其他成员同意签订的《安置补偿协议》认定为无权代理合同，那么该合同效力待定，即如果没有取得被代理人追认的，合同无效；取得了被代理人追认的，合同有效，对《安置补偿协议》效力的判断关键点在于《安置补偿协议》是否取得其他家庭成员的追认。所以，适用无权代理合同的规则进行处理，可以有效避免因《安置补偿协议》与房屋买卖合同性质不同而产生的适用法律上的矛盾。
在无权代理行为中，被代理人的追认行为可分为明示追认和默示追认，对于明示追认的判断相对简单。对于默示追认，《合同法司法解释（二）》第12条规定，无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行合同义务的，视为对合同的追认。对《安置补偿协议》是否取得追认，我们可按照《民法总则》第142条第1款①的规定，根据诚实信用等原则及社会的一般习惯与观念进行判断，并可基于征收行为的广泛性、家庭成员之间关系的紧密性、征收补偿标准的一致性、房屋被征收结果的难以避免性等特点，适度放宽对默示追认行为的认定标准：
如果有证据证明其他家庭成员知晓非户主家庭成员签订《安置补偿协议》且未提出异议，基于家庭成员之间高度紧密的身份关系，可以将“沉默”推定为《合同法》第48条规定的追认行为；如果《安置补偿协议》签订后被征收家庭交出了房屋，由相关部门拆除的，或者其他家庭成员享受了安置补偿利益且未提出异议的，也可推定《安置补偿协议》得到了其他家庭成员的追认；如果平时生活中，农村家庭的对外重大财产处分事项均由协议签订人负责处理，可以推定协议签订人签订《安置补偿协议》已经获得其他家庭成员的许可；如果其他家庭成员之间确就安置补偿事项存在不同意见，行政机关为了推进征收的进行，私自与个别家庭成员签订协议，其他家庭成员又拒绝进行追认的，可认定协议无效。《安置补偿协议》被确认无效后，征收实施部门可以与被征收户重新签订补偿协议或作出征收补偿决定，如征收部门已经给付了《安置补偿协议》约定的补偿款，在重新签订的协议或作出的补偿决定中可进行扣减。
本案中，曹某虽非户主，但其签订《安置补偿协议》后，已经领取了协议约定的补偿款，其家庭也搬离了被征收的宅基地，应当认定其家庭成员已经知晓协议内容且未提出异议，基于家庭成员之间的特殊关系，可认定曹某签订《安置补偿协议》的行为已经得到了其家庭成员的追认，曹某以其无权签订《安置补偿协议》为由主张协议无效，该主张不能成立。
二、征收农村集体土地未经国务院或省级人民政府批复同意，如何认定已签订的《安置补偿协议》
《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”“重大且明显违法”的通常标准是，其违法情形已经重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，公民可以根据自己的判断而不服从。《行政诉讼法司法解释》第99条对“重大且明显违法”的具体情形进行了进一步明确，但对于行政机关与相对人通过共同合意达成的行政协议来说，仅适用《行政诉讼法》及其司法解释关于“重大且明显违法”的规定往往会存在一定判断标准模糊问题。因“重大且明显违法”抽象且有弹性的表述提供了较高程度的包容性，又因《合同法》第52条将损害公共利益、社会利益作为合同无效的事由，体现了公法与私法的融通，所以行政协议案件中，是可以适用《合同法》中有关合同无效条款的规定的。《行政协议案件规定》第12条④也规定人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。据此，对于行政协议效力的判断，一方面要坚持“重大且明显违法”的判断标准，另一方面我们可把《合同法》关于合同无效的规定作为“重大且明显违法”的细化规定，将导致民事合同无效的事由作为“重大且明显违法”的具体情形。
征收过程中对于《安置补偿协议》的签订，实质上是落实和实施征收土地方案及安置补偿方案的具体方式。根据2004年修正的《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地审批是实施征收补偿行为的要件，在相关部门没有获准征收土地的情况下与被征收人签订安置补偿协议，是缺乏法律依据的。对于《安置补偿协议》的效力问题，我们可以通过对协议内容是否属于《合同法》第52条第（5）项“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形进行判断。《合同法司法解释（二）》第14条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定＇，是指效力性强制性规定。”对于效力性强制性规定的认定，在民事诉讼中存在较大争议，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》对此进行了细化规定。根据上述规定的精神，对于行政协议是否违反效力性强制性规定的判断，应当以法律法规的制定目的等为基础，以保障共同利益、实现协议签订目的为核心，寻找双方利益交集，综合进行利益衡量，探索合理解决问题的途径，实现行政协议价值最大化。特别针对需要大量前期投入的行政协议，如果仅因某些瑕疵就认定这类协议无效，会不可避免对双方已投入的利益造成损失。
对于涉及耕地的征收，从《土地管理法》第4条的规定看，我国土地征收审批制度制定的主要目的在于对耕地进行严格保护，控制建设用地总量。管好用好耕地始终是我国现代化进程中一个基础性、全局性、战略性问题。我国一直非常重视对于耕地的保护，党中央、国务院在十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议上均提出“严守耕地保护红线，划定永久基本农田实施特殊保护”等非常严格的要求。《物权法》第43条对于耕地保护进行了专门规定，《基本农田保护条例》对于基本农田的保护进行了全面规定，国务院、国土资源部还先后出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》等一系列规定，强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略任务。因此，未经批准擅自为了地方城市建设等征收耕地的，与《土地管理法》及其实施条例的制定目的存在根本性冲突，违反了效力性强制性规定，《安置补偿协议》一般应认定为无效；如果涉及永久基本农田的，严重地突破了法律、法规的红线，应一律认定为无效。此时土地是否已经使用不影响对行政协议无效的认定，如果土地难以恢复原状的，可以判决行政机关进行赔偿。但需要注意的是，根据《行政协议案件规定》第12条第3款规定的精神，在一审辩论终结前有批准权的人民政府已经对征地行为进行批复的，说明《安置补偿协议》的无效事由已经获得补正，可以认可协议的效力。
对于涉及棚户区改造过程中的宅基地及地上房屋的征收，根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）的规定，此类行为也要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作，也就是说，棚户区改造涉及集体土地的也要经过国务院或省级人民政府批准。但另一方面，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的设置土地征收审批制度根本目的在于对耕地进行严格的保护，修改后的《土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地作出了新的规定，集体土地领域的管理将更加灵活、多元。所以，对于棚户区改造过程中涉及宅基地《安置补偿协议》效力的认定，可以考虑征收项目、涉及人数、补偿标准、进展程度等问题，综合进行利益衡量，慎重认定行政协议的效力。
本案中，案涉土地为城中村土地，已经纳人全省棚户区改造项目计划中，该项目绝大多数被征收人已经签订了《安置补偿协议》，房屋也已经被拆迁完毕，通过利益衡量后，我们认为不宜以未经国务院或省级人民政府批准为由否定案涉《安置补偿协议》的效力。
还需注意的是，2020年1月1日实施的《土地管理法》对于征地补偿程序进行了大幅修改，根据修改后的《土地管理法》第47条的规定，在征地依法报批前就要与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。因此，《土地管理法》修改后，未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订《安置补偿协议》是符合程序性规定的。有人认为，这里所签订的协议并非正式的征收补偿安置协议，而是类似于国有土地上旧城区改建类项目中所签订的“预征收补偿协议”，其性质为附生效条件的行政协议。当征地依法获省政府或者国务院批准后，所签协议自动生效并转化为正式的补偿协议；若征地未获批，则协议无效。我们认为，在《土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》这两个关键性的法规规章修改前，这一步骤究竟以何种形式操作仍有待观察，《安置补偿协议》的效力如何认定也有待进一步明确。
——（撰写：马鸿达）
来源：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》（人民法院出版社2020年12月版）、津法善行
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文章来源参考：【头条】北京城市房屋拆迁律师谈国有土地上房屋征收中的五大法律规定，，国有土地上房屋征收方案
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